政府社會管理新變革：煙花燃放政策“禁改限”
鄒東升 馮清華
一、人性化城市文明——鞭炮燃放“禁改限”
實行了10多年的禁放並未達到預期的目的，難以為繼，其中既有外部因素也有內部因素。就外部因素而言，市民的意願是不能違背的，10多年的禁放令並未有效阻止市民燃放鞭炮，也沒有有效防止因燃放煙花爆竹而造成的人身和財產損失；就內部因素而言，為實施禁放令，政府投入了大量的人力物力，卻沒能禁止燃放行為、防止事故發生，政府的公信力與法律權威性也受到損害。可是如果放手不管、聽任人口和財產高度密集的市區隨意燃放煙花爆竹，政府又無疑放棄了自己保護公共財產和公民人身財產安全的法定職責。隨著社會結構的複雜化，原來那種靠簡單控製就能解決一切問題的時代已經一去不複返了。當代社會已經高度複雜化了，加之禁放令有違民意民俗，想要把它完全控製起來，其成本過於高昂，行政執法成本遠遠大於社會收益。由於控製的成本過高，政府必須改革治理社會的思路，這是許多地方政府燃放鞭炮由禁改限的最直接原因。
基於如此困境，我國近200個城市在2006年春節期間選擇了靈活的解決方案，即有限製地允許市民燃放，這樣既在一定程度上滿足了市民的願望，又不致使安全局勢失控。北京市於2005年9月9日十二屆人大常委會第22次會議表決通過並於2005年12月1日起實施的《北京市煙花爆竹安全管理規定》，明確規定了燃放時間和地點。除了頒布條例，政府還對市民進行必要的安全教育，並對煙花爆竹的品種規格和銷售進行監管，製定預警方案，對防火、救護工作進行周密部署。一係列配套措施的實施，確保了“禁改限”方案獲得成功。鞭炮解禁後並未出現人們所擔心的失控局麵，廣大市民從燃放鞭炮中獲得了愉悅，社會幸福指數提高；另一是成本方麵，“禁改限”後，政府為預防救災投入的人力、物力與往年相比有所增加，但今年畢竟是解禁的頭一年，政府的管理經驗不夠豐富，市民的社會責任意識不夠成熟。隨著時間的推移，政府的社會管理成本會逐年下降，因為市民的社會責任意識和文明素質會逐步提高，政府會積累越來越多的管理經驗，屆時，“禁改限”的成本效益之比必定會大大降低。“禁改限”是政府慎重考慮，權衡利弊後的正確選擇。
二、情理法共融——政府社會管理新氣象
（一）“禁改限”政策是對傳統政府社會管理模式的突破
因為中國有幾千年的政府本位思想，所以，改革開放後雖經過一係列的政府改革，政府與社會之間依然存在著“主客體關係”色彩。由“禁”到“限”的改變彰顯了執法為民的理念，體現出了尊重民意、尊重傳統及以人為本的思想。其實，在是禁是限的問題上，民意並未出現一邊倒的態勢，而“禁改限”則恰恰能夠滿足不同層次市民的需求，因而符合現代城市管理的思維模式，也體現了政府務實、負責的精神和態度，執政的理念也越來越人性化。
（二）“禁改限”政策考驗政府民主行政、法治行政、科學行政的能力
“禁改限”之前，各地方政府先是做了民意調查，在舉行聽證會或征求廣大市民的意見後由人大以表決方式通過了《煙花爆竹安全管理規定》，隨後又由有關部門定出限製燃放時間、限製燃放地點及煙花爆竹的分類限製等，整個決策過程都是在法定的程序當中進行的。春節期間燃放鞭炮的曆史已經有兩千多年了，已經成為中華民族世代相傳、難以割舍的民間傳統習俗。“民俗本身不僅僅是單一的生活標記。與一般的生活事項相比，民俗事項具有明顯的文化意識和生活特征交融的二重性。”（10）凡此種種，不僅表明“禁改限”舉措是法治文明的體現，而且表明政府部門在公共決策方麵越來越善於傾聽民眾的意見，尊重民意、尊重民俗，這無疑是一種社會進步。“禁改限”政策的成功實施的確為政府贏得了讚譽，表明政府注重社會管理和公共服務、構建社會主義和諧社會的施政能力有了較大的提高。
（三）“禁改限”的回應性治理模式化解了傳統社會管理行為的合法性危機
在代理關係下，政府必須對公眾的需求做出反應，並采取積極的措施，公正、有效地實現公眾的需求和利益。“禁改限”的實施，表明了責任政府意識和公共管理回應性的增強與統一。在利益多元化的時代背景下，平等的利益主體應該得到平等的發展機會，而提供這一機會正是政府對於社會和個人應負的義務。政府應該認識到這種義務並勇於承擔責任，這樣才會得到社會的理解和支持。
三、服務型公共治理——政府社會管理體製創新
（一）完善政府社會管理體製的基礎是出台法律和政策必須尊重民意
民意的取得手段和方式，關係到製定的法律、政策是否科學、合理。對於現代法治社會來說，民意是一個極其重要的概念，它是公共決策的基礎和成敗的關鍵因素。公共決策要聽取民意，幾乎是毋庸置疑的公理。任何一項違背民意的決策，最終隻能以失敗收場，而隻有順應民意的決策才能獲得更多民眾的支持。但是，民意是一個具有模糊性和可塑性的概念，而且民意的獲得方式千差萬別，因而，對於相同的問題，民意經常會出現彼此矛盾的情況。用什麼方法，以何種方式去征集、獲得民意，在一定程度上關係到法律和政策的製定是否合理與科學的問題。
（二）完善政府社會管理體製必須構建新型政府模式
在市場經濟條件下，社會和個人的發展迫切要求對全能型政府和控製型行政進行改革，打造法治政府、服務政府、有限政府和有效政府。依法行政是法治政府的特征，也是政府社會管理權力具有合法性和權威性的根據。“尊重個性與民主政治不可分，因為尊重個性是民主政治最重要的基礎。”（11）政府在管理社會的過程中，要正確處理自由與秩序、效率與公平之間的關係，做到既保障個人自由，又維持公共秩序，即保障政府效率，又不失社會公平與民主。建設服務型政府是各級政府，特別是地方政府改革的重要目標，因為“現代政府的實質是服務型政府。政府隻有通過提供充足優質的公共服務，才能證明自己存在的價值與合法性”。轉型中的政府逐漸意識到政府轉型的實質就是建立公共服務型政府，從管理型轉向服務型，以服務為主，寓管理於服務之中，不再單一地采用巡邏管製的方法，而是更加重視在“禁改限”後，如何構建更完善的緊急預案和應急係統，從而更加有效地保障人民的生命與財產安全。有限政府要求政府的規模和幹預社會事務的限度不應該過大過寬。“政府對社會的管理並不是替代社會，而是對社會自身無力解決的利益矛盾和衝突進行仲裁和調解；政府幹預的範圍不是社會能自行按契約性法規予以管理的領域，而是社會無力自我調節的領域。”把有些社會事務交由社會組織來管理，建立多中心治理結構，會比政府包攬一切管理事務的效果好得多。有效政府主張政府改革應該以提高政府管理效率、轉變政府職能為重點。一味地追求“小政府”也並非是理性的，政府應時刻具備宏觀調控和應對公共危機的能力。提高政府效率，一是政府要時刻關注社會需求，及時提供優質的公共服務；二是要求政府樹立成本觀念，盡可能以最小的管理成本換取最大的收益，把管理活動給社會和個人帶來的負麵影響降到最低；三是完善的績效評估製度，通過對政府行為有效性的評價來監督政府，不斷給政府提供精神動力。
（三）社會管理體製創新的最終目標是追求社會利益的和諧與均衡社會利益包含社會分享性的公共利益、組織共享性的共同利益和個人獨享性的個人利益，是以公共利益為核心的多元利益體係。“沒有多樣性就很難有什麼創造力和革新。假如我們接受這個觀點，我們也就必須承認：以統一方式對待所有的人極不公平也沒有效益。”（12）公共管理應該追求具有核心價值的社會分享性的公共利益同具有組織共享性的共同利益以及私人獨享性的個人利益之間的和諧；政府作為社會管理的主要主體，應在社會管理過程中致力於促進不同主體之間的利益均衡。公共管理就是不以營利為目的，旨在追求、增進與分配社會利益的調控活動。但是，政府隻應管理那些必須由政府來解決的事項，因為“市場失靈的存在是政府行為得以合理化的理由之一”，另外，考核政府的指標不僅僅是指政府在經濟領域的管理成就，還包括政府為利益多元化社會提供服務的多少和質量，這是因為，雖然GDP的增長是社會成員生活水平提高的基礎，但GDP的增長也不等於個人幸福指數的提高。
政府在利益選擇的基礎上，要充分考慮並綜合平衡各種相關利益。一項政策的產生，是包括政府在內的各種利益群體，通過競爭、博弈與合作，而達到相對利益均衡的結果。“禁改限”後，民意之間的矛盾與利益之間的紛爭並未終止，它對政府的公共決策能力提出了更高的要求。各個管理在解決社會公共利益、組織共享利益和個人獨享利益三者之間的衝突時，應以公共利益為重，同時兼顧組織利益和個人利益，以實現利益和諧與均衡。
（四）社會管理體製創新需要完善政府社會管理方法
在傳統的公共管理模式下，政府主宰了公共管理事務的全部內容，政府之外的組織或公眾成為公共管理的被動接受者。然而，多元的利益結構決定了公共管理主體也應該是多元的，包括政府管理和非政府組織管理。因此，現代公共管理就要求原先隻是公共事務管理被動接受者的各種管理主體能動地參加到公共事務管理之中，使政府管理從政府本位走向社會本位；從單中心治理走向多中心治理；從強製行政走向服務行政。首先，還權於民，培養社會自治能力。其次，確立起政府與社會的良性互動關係。再次，信息交換。最後，教育、引導、激勵和懲戒。
（作者單位：西南政法大學管理學院）
事業單位改革的公共服務市場化設計
潘銀翠
一、事業單位經營性改革的可行性分析
早在1989年1月便出台的《關於事業單位財務改革的若幹規定》中就對事業單位財務製度改革設計了“兩個過渡”形式：“對有條件逐步向差額預算管理過渡的全額預算管理單位，主管部門應促其向差額預算管理過渡；對有條件逐步向自收自支管理過渡的差額預算管理單位，應逐年減少事業費補助，在其主管部門會同財政部門規定的年限內達到經濟自立，實行自收自支管理。”（13）同時“實行自收自支管理的事業單位，有條件向企業管理過渡的，主管部門和財政部應規定期限，促使其實行企業管理。”而1996年10月出台的《事業單位財務規則》則將“兩個過渡”的說法變為“使有條件的事業單位不斷增強經費自給能力，並使具備條件的事業單位逐步走向市場，與財政供給關係脫鉤。”雖然說法不同，但中心意思是一樣的：從經濟源頭上提出事業單位改革的“兩步走”戰略——從國家單位到自主事業，由自主事業到國有企業，最終實現事業單位的經濟獨立。隨著市場經濟的進一步深化，國有企業改革的成績斐然，私營經濟的相對成熟，是時候可以大膽地設計“第三步”——由國有企業到私營企業。