如上，社區居委會事實上成為街道辦事處的下級部門，承擔著繁重的行政事務工作，但社區居委會工作人員的待遇又遠遠無法與街道辦事處工作人員相提並論。街道辦事處工作人員分公務員編製和行政編製兩類，都有較穩定且較高的經濟收入、良好的社會保障、明確的晉升與退出（退休或退職）機製。社區居委會工作人員則相差甚遠：一是經濟收入情況欠佳。仍以渝北社區為例，社區黨委書記、居委會主任的月薪為650元，副書記和副主任600元，委員僅500元。另外，每月每人有電話費和交通費補助共80元，社區工作人員的年收入尚不及本地當年的人均收入。另外，大部分社區居委會工作人員沒有社會保障和相應的商業保險，更沒有明確的晉升製度和退出（退休或退職）機製。這種情況一方麵使大多數社會工作專業畢業的大學生望而卻步，社區居委會工作人員的素質難以得到根本提高。另一方麵，社區管理與服務者大多缺少社會工作專業化知識的現實又使得社區管理與服務工作越到基層，其規範度和力度越減弱。這種治理結構最大的弊端在於極大降低了作為社會神經末端的社區居委會的敏感度，並直接影響著政府構建和諧社會的效果。
（三）社區居委會的人員任免在很大程度上取決於政府
社區居委會麵臨的巨大工作壓力是顯而易見的。但就業的壓力和對社區工作的責任感與榮譽感又使得絕大部分社區居委會工作人員兢兢業業地繼續工作。而且在完成繁重的行政任務和更多地履行作為社區自治組織職責的兩難選擇中，他們最終仍選擇了前者，並力所能及地兼顧後者。選擇前者既有習慣性的原因，更有現實的原因——社區居委會的人員任免在很大程度上取決於政府。《中華人民共和國城市社區居委會組織法》第二條規定：居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。第八條規定：社區居委會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生。但現實中居委會工作人員的產生並非簡單的選舉一種方式，而是采取選（舉）、考（試）、招（聘）等結合的方式。政府通過考（試）、招（聘）途徑錄取社區工作人員後，有計劃地安排其到社區實習，再參加社區選舉。社區居委會麵臨著上級滿意與社區居民滿意的雙重考評指標。幾經權衡，社區居委會自然以完成上級交辦的行政任務為主要目標。
（四）社區中介組織缺少發展空間
重慶典型的城市基層組織等圓迭合式結構使得街道辦事處得以通過控製社區居委會的方式直接管理著社區和社會。這種傳統管理模式自然使得社區中介組織無發展空間。調查表明，社區內除傳統的社會單位和居委會外，從事社會公益事務的社區中介組織十分缺乏。觀音橋街道17萬人擁有的兩個社區衛生服務中心均為江北區原有的醫院掛牌而來，一是重慶市江北區第一人民醫院，二是重慶市江北區中醫院。社區其他公益服務如社區養老服務機構、社區殘疾人服務機構等均缺乏。
綜上，政府與社區完全重合的等圓迭合式結構的實質，是單向的“政府製約式”，政府管製、支配一切社區組織和所有成員，而社區成員、組織卻無權、無力，也無法製約政府。這也使得社區民主建設和監督等無從談起。
二、建立城市基層組織“群體互動式”機製，推行社會公共管理
（一）城市基層組織“群體互動式”機製描述
根據社區事務的內在屬性以及相關法律、法規、政策的規定，按照公平與效率並重原則，可將社區事務細分為行政事務、市場事務、社區自治事務和社會公益事務。行政事務是必須以行政管理和行政執法主體資格才能承擔的事務，應該由政府部門獨立承擔；市場事務（即市場產品），諸如社區便民利民服務項目（包括代換煤氣、快餐配送、鍾點工、家政服務、牛奶配送、家電維修、服裝幹洗等私人產品）是可以通過市場來完成的事務，應該采用市場機製來提供；社會公益事務（其效能範圍不局限於一個社區，可以涉足多個社區，如果社區是一個俱樂部的話，那麼，社會中介組織就是一個公益服務組織）則是可以由社會中介組織（NPO）來承擔的事務；按照排除法，凡是政府、市場、社會中介組織不能承擔的事務就是社區自治事務，由社區自治組織承擔。社區管理與服務應該是建立在上述四類係統的良性整合基礎上的“群體互動式”機製。
（二）城市基層組織“群體互動式”機製分析
1.進一步理順區政府及其職能部門與街道辦事處的關係，改組街道辦事處為社區行政服務中心。改組後的社區行政服務中心從事的是家庭、社會團體與社會自治所不能解決的社會事務的管理，這些社會事務涉及社會整體的公共利益，需要依靠國家權力與政府權威加以解決。設置社區行政服務中心應該以科學整合區政府（及其職能部門）、街道辦事處和社區居委會關係為前提。社區行政服務中心對上應該是區政府及其職能部門的有效承載體，對下又是直接服務於社區居委會的行政服務機構。也就是說，改組後的社區行政服務中心既承擔原來作為區政府派出機構的職能，同時又要下沉社區具體辦理原來由居委會承擔的諸多行政事務，是“條”與“塊”的基層結合體，以強化區政府的管理職能和服務職能。由於改組後的社區行政服務中心以服務對象確立相應機構，不強調與區政府各部門的對應設立，並且更注重專業服務，因此其規模應該小於現有的街道辦事處。但社區行政服務中心強調管理與服務下沉社區，因此其數量可能略多於現有的街道辦事處。
2.培育非營利組織（NPO）。政府資助NPO最主要的原因是NPO可以協助政府更好地提供公共物品，提高公共服務的質量。NPO的公益性和非營利性質使得它們不會單純以利潤為導向，願意提供公共物品；NPO的民間性、誌願性、自治性及其相對小規模的運作，使它們對地方環境更適應也更敏感，它們可以在較低成本的情況下針對不同需求的人群提供相應的公共物品，從而滿足政府和市場都滿足不了的需求。當今世界發達國家的NPO基本涉足了大多數公共事業領域，它們減輕了政府的負擔，並成為政府潛在的夥伴和盟友。正因為NPO承擔了大量原來由政府承擔的微觀管理和服務職能，各國政府紛紛視其為助手，給NPO以必要的資助。
3.努力推進社會工作的專業化與職業化，提高社區建設與社區服務水平。貝克爾（Barker）認為：“社會工作是一門應用科學，為求幫助人們有效程度地增強心理及社會功能，並藉著實現社會改革以加強全體人民的福祉。”社會工作是一種需要專業技能的職業，應該有一整套職業規範和標準。然而我國社會工作在專業化和職業化存在嚴重不足與問題。在眾多的社會職業分類中，社會工作沒有一席之地。全國至少有200所高校設立了社工專業，但社會上卻沒有專門的崗位去接納他們。
4.建立社區危機機構並納入城市突發事件管理體係。由於中國正處於經濟和社會發展的轉型期，擾亂社會秩序的突發事件、緊急事件時有發生，而且違法分子作案呈群體性、預謀性、聚集性和專業性的特點，有些違法分子甚至通過高科技作案。不僅威脅著人們的生命安全和生活質量，而且還是影響國家、地區、城市的社會穩定和經濟發展的重要因素。因此，要建立社區危機機構，並納入城市突發事件管理體係，以切實解決警力及應急人員配備、經費保障、危機反應速度及專業危機處理力量配備等方麵的問題。
（作者單位：重慶行政學院）