國外非營利組織監督機製及其借鑒
康欽平
一、國外的非營利組織監督機製
（一）英美法係國家的監督機製，主要以英美國家為代表
1.獨立會計師製度。美國非營利法人示範法規定非營利法人（17）必須向該組織的成員提供最近的年度財務說明書，並向政府有關部門提交財務報告（尤其是在享受政府有關稅收優惠時），而這些財務報告都需要獨立會計師的協助才能完成，所以，非營利組織無論是規模大小，都應該聘請獨立會計師。獨立會計師對非營利組織的財務進行審查，公眾依據這些審計報告決定是否支持該非營利組織。
2.首席檢察官製度。首席檢察官代表州和公眾的利益來督促非營利組織履行責任，他們有權監督被用作慈善目的財產或者慈善信托中的財產，如有違反法律或者組織章程規定的行為，首席檢察官有權提起訴訟等相關程序。英國早在1601年《慈善用益法》實施之前就開始使用首席檢察官製度；美國在殖民地時期已經采納首席檢察官製度，後來各州以立法形式確立這一製度。從目前發展趨勢看，首席檢察官甚至可以因非營利組織的財產遭受損害或者為了反對自我交易、濫用或者分發資金而提起訴訟。
根據相關法理，隻有享有特定權利的人才可以提起訴訟。而作為慈善或是公益信托，其利益主體是不特定的多數人，任何人都有可能成為利益主體，但又不是當然的利益主體，隻有在非營利組織將這種利益給予具體的受助人時利益主體才得以確定，在此之前其利益主體一直處於不確定的虛擬狀態，任何人都無權提起訴訟。而首席檢察官作為州或者是公眾利益的代表來行使有關職權，可以有效地防止非營利組織利用可乘之機從事不法行為卻又無需擔心被起訴。
首席檢察官的具體職權包括：第一，調查權，首席檢察官可以傳喚證人，查閱非營利組織的賬簿和會議記錄等有關文字材料；第二，解除董事或者受托人的職務，解散非營利組織，行使組織成員的權利、董事權利和管理人員的權利，在非營利組織法人終止時提起清算程序，監督對董事的補償，就交易與董事和受托人之間的關係進行調查，並決定為他們持有或者使用的財產是否真的用於公益目的；第三，起訴和參加訴訟的權利，在民事訴訟過程中，他可以主張非營利組織不成立，解散超越了權限的非營利組織，阻止他們實施未經授權的行為，並且可以就捐贈的財產未按照其捐贈目的使用而提起訴訟。與此同時，首席檢察官的職權也受到一定的限製，不得介入非營利組織的日常事務，如要求債務人向非營利組織償還債務。
3.報告和披露製度。根據美國《非營利法人示範法》的相關規定，非營利法人應當向成員提供最近年度的財務說明書，年度財務說明書是由公共會計報告的，必須附具會計報告，未附具會計報告的，年度財務說明書必須附具總裁或者負責法人財務會計檔案的人的說明書。同時，非營利法人應當向州務卿提交年度報告，年度報告的內容包括：（一）非營利法人的名稱，根據其法律設立的州或者國家的名稱；（二）登記辦事處的地址，在本州內在職的登記代理人的名稱；（三）主要辦事處的地址；（四）董事和主要執行官的姓名和營業或者居所地址；（五）業務活動的簡單描述；（六）是否擁有成員；（七）如果是本周法人，其是否是公益、互益或者宗教法人；（八）如果是外州（國）法人，其若在本州內設立是否是公益、互益或者宗教法人。另外，非營利法人必須保留所有成員大會和董事會會議記錄，未召開會議由成員或者董事通過的決議檔案，授權董事會通過的所有決議，相應的會計檔案，成員檔案；並將組織的章程、財務說明書以及與非營利組織成員相關的資料等備案，以便查閱。法律規定一般人通過繳納費用可以獲得相關的信息。
4.獨立第三方評估機製。為彌補政府監督機製的不足，西方各國重視獨立的第三方評估的監督，例如美國建立了獨立的第三方評估製度，它不僅不會限製好的非營利組織發展，還會淘汰不良的非營利組織，促進健康的非營利組織更好地發展。全國慈善信息局（NCIB）是美國最早成立的民間評估機構之一，其最主要的工作是對慈善組織的非營利性進行評估，幫助捐款人掌握慈善組織全麵的信息，使公司、公司基金會、小企業、個人等捐贈者更明智地捐款。（18）
（二）大陸法係國家的監督機製
1.監事會的監督。在大陸法係國家，監事會是非營利組織的主要監督主體。但是，監事會又並非非營利組織的必設機關。監事會的職責，根據監事會與董事會之間的關係有所不同。一種是二元製下的監事會，是指監事會與董事會互不隸屬並互相監督、相互製約。一種是上下級製下的監事會，即監事會淩駕於董事會之上，董事會由監事會選舉產生並對監事會負責。
2.行政監督。大陸法係國家的行政監督主要體現在非營利組織主管機關在非營利組織的設立、日常運行和清算等各個環節行使其監督職能。在設立環節的監督主要體現為根據相關法律規定提交相應的文件，由主管機關進行嚴格審查；在日常運行中的監督一般體現為年鑒製度和報告製度；在清算解散環節的監督主要體現為對非營利組織財產的清算以及剩餘財產的處理方麵。
二、對國外非營利組織監督機製的借鑒
（一）通過對兩大法係監督機製的比較分析，給我國非營利組織監督機製的現狀以下啟示
首先，政府的規製不到位。我國對非營利組織雖然實行的是雙重管理機製，但其監管常常缺位。原因在於這樣的管理機製導致非營利組織進入門檻過高，而一旦進入在外部監管上大多處於無人問津的局麵。由於業務主管單位自身事務繁忙，一般無暇顧及非營利組織的事務活動；登記管理部門則認為，其非營利組織事務監管理所當然歸屬於業務主管部門，二者的監管權限不清晰，職責不明確常常造成兩個部門之間相互推卸責任，最終出現政府監管缺位的尷尬局麵。
其次，未能發揮利益相關者與公眾的監督作用，是我國非營利組織監督麵臨的一大困境。由於非營利組織監督的先天不足，即缺乏像營利法人那樣的直接利益相關者，時時關注非營利組織的運轉狀況，兩大法係國家通過法律賦予利益相關者特殊的尋求救濟的權利。我國則沒有確立這樣的公益訴訟製度，尤其是在受益人不確定時，其利益相關者或者公眾麵對非營利組織的各種行為更是顯得無能為力。
第三，社會監督渠道不暢通。我國並未建立非營利組織信息披露製度，公眾獲取非營利組織的信息閉塞，這種信息的不對稱是導致非營利組織誠信危機的原因之一。自2005年1月1日起執行的《民間非營利組織會計製度》對非營利組織的會計核算和報告提出了要求，但原則性有餘而針對性、可操作性不足。比如對非營利組織會計信息披露的規定，僅在第七章“財務會計報告”中提供了一些框架式規定，沒有詳細的解釋說明，執行下來可能導致非營利組織會計信息披露的千差萬別。連諸多專家學者都在不斷質疑、考問的民間非營利組織會計製度，相關準則的缺失與蓬勃發展的非營利組織不相匹配，也與準則國際化趨勢不符。
除以上因素外，非營利組織自身內部監督、新聞媒體監督、民間組織監督等相關的監督機製都比較缺乏，因此完善我國非營利組織的監督機製，必須立足於中國實際，借鑒國外監督機製的經驗，從內到外建立健全我國非營利組織的監督機製。
（二）借鑒國外非營利組織監督機製，構建和完善我國非營利組織監督機製
第一，內部監督機製的建立。建立有利於相關者參與的監事會，明確監事會的職責，主要負責非營利組織執行事務的監督，一般對外不具有執行權，但當非營利組織的董事為自己或他人利益而與非營利組織交易時，監事會具有對外執行權。另外，法律賦予監事會其他特殊的對外執行權，必須有明確的規定。同時，非營利組織從業人員需要一種自發的信念、使命的監督。信念、使命是非營利組織的靈魂，明確、崇高的公益使命可以對組織的方方麵麵起到巨大的監督作用，它構成非營利組織內部監督的核心，通過使命的監督可以確保非營利組織高層領導以事業感、使命感和社會責任感為支撐，形成一種“道德驅動的自律”，促使組織經費高效、廉潔地用於公益目標。
第二，加強行政監督。政府是唯一具有法律權威，可以強行對非營利組織進行監督的組織，政府在非營利組織監督管理方麵負有不可推卸的職責。政府應當建立非營利組織問責機製，對非營利組織違反規章製度的行為追究相應的法律責任。如對濫用非營利組織資格從事營利活動或者牟取私利的，應當取消其非營利組織資格，政府不再給予優惠政策，情節嚴重的還應當追究其刑事責任，這種監督方式主要是事後監督。
第三，改善非營利組織管理體製。雙重管理體製並未真正實現對非營利組織的有效監管，因此，有必要建立獨立的非營利組織的監管機構，專門負責對非營利組織的監管，改變長期以來非營利組織監管權責不明的狀態。
第四，完善我國非營利組織會計製度，製定與《民間非營利組織會計製度》配套的實施細則，確保《民間非營利組織會計製度》的有效實施。
第五，建立獨立的民間評估機構，對非營利組織的工作績效進行評估，定期公開非營利組織的資金運轉情況，幫助捐贈者全麵掌握非營利組織的信息，以便捐贈者更加明智地捐款。
第六，積極發揮新聞媒體監督的作用。新聞媒體具有及時、全麵、影響大的特點，是一種重要而有效的監督形式，由於媒體是公眾獲取信息的主要渠道，普及範圍廣、影響大、具有導向作用和威懾作用，所以能夠對非營利組織的管理者形成強有力的約束。
第七，完善利益相關者與公眾的監督途徑。沒有法律保障的權利不是真正的權利，要確保利益相關者與公眾監督的實現，必須提供相應的法律救濟，建立公益訴訟製度可為一種嚐試。
（作者單位：西南政法大學管理學院）
推進非政府公共組織管理創新
譚興中
在社會主義市場經濟條件下，單一的公共管理主體顯然是不行的，必須實現公共管理主體由單一主體向多元主體轉變，也就是說，公共管理主體除在公共管理中一直承擔著主導角色的政府外，還應包括這些年逐漸興起的非政府公共組織。非政府公共組織，西方多稱為第三部門，是指那些獨立於政府與企業之外的各類社會組織。我國學者汪玉凱認為，在中國大體包括官辦或民辦的事業單位、社會團體、群眾組織、社會中介組織、民辦非企業組織，以及帶有一定政治色彩的群團組織、具有一定管理職能的準行政組織等。行業協會、學會、公益慈善和基層服務性民間組織是非政府公共組織的重要組成部分。我國“十一五”規劃綱要提出，要“培育發展行業協會、學會、公益慈善和基層服務性民間組織，發揮提供服務、反映訴求、規範行為的作用”。筆者認為，必須理順政府與非政府公共組織的關係，構建非政府公共組織體係，完善非政府公共組織管理製度和構建政府組織與非政府公共組織的合作模式，以此推進非政府公共組織管理創新，才能培育發展非政府公共組織，有效發揮其在社會主義現代化建設中的作用。