一
2005年1月18日，安徽省成立了國內首家民間組織聯合會。對於建立獨立於非營利組織外的自律機構，無論是政府還是非營利組織內部都表示了一致的認同。中華慈善總會會長徐永光認為行業自律機構是民間組織健康發展的一個重要的製度安排，主要作用包括自律與代表行業發展利益和政府進行對話兩大方麵；民政部民間組織管理局副局長李勇認為民間組織聯合性組織介於政府管理層和民間組織之間，可以在政府與民間組織之間起到聯絡、協調、中介的作用，發揮民間組織的整體優勢。
目前，采用建立民間組織聯合會的形式是否能夠真正實現培養和管理廣布我國各地，登記注冊類別混亂的非營利性組織，在我國非營利組織先天依賴政府的複雜背景下，幫助我國非營利組織實現獨立、平等地與政府對話呢？筆者認為答案是否定的，原因主要在於我國非營利組織的發展現狀、民間組織聯合會自身建設兩方麵。
首先，我國非營利組織是在市民社會以前，在政府的扶持和幫助下發展起來，所以，無論是資源來源還是對組織的管理，都對政府的依賴程度很高；同時，也造成政府對非營利組織的天然的保護意識和管理意識，不利於我國非營利組織探索其特有的管理經驗。其次，目前在我國沒有規範完整的關於非營利組織的法律，明確各種非營利組織的公開權威的法律性質和法律地位，導致現存的非營利組織登記注冊類別混亂，法律權利和義務界定不明確，以致非營利組織管理缺乏明確的目標和權威、穩定的依據。再次，它們在獲取和運用資源、協調關係、組織內部管理等方麵不存在明顯的優勢，尚未形成獨立完整的管理模式。和國外非營利組織的發展相比，和正在興起並日趨完善的市場經濟的發展相比，和改革開放中社會巨大變遷帶來的需求相比，我國的非營利組織顯得明顯的先天弱質、後天困難。據此，筆者認為，在非營利組織獨立個體管理水平都不成熟的背景下成立統一聯合會管理，將類型和管理水平參差不齊的非營利組織個體都納入其中，既不利於提高個體管理水平，同時還增大了非營利組織自律的成本和難度。
目前從國內民間組織聯合會自身建設來看，也存在諸多處於摸索非營利組織自律管理方式初期不成熟的痕跡。
首先，以建設和依靠行業自律機構實現非營利組織的自律，扭曲了非營利組織的性質。根據行業的定義，行業是這樣的一個企業群體，這個企業群體的成員由於產品（包括有形和無形）在很大程度上的可相互替代性而處於一種彼此緊密聯係的狀態，並且由於產品可替代性差異而與其他企業群體相區別。也就是說，行業的概念針對的是企業群體，並且是提供內部替代性、外部差異性產品的企業群。非營利組織的重要特征之一就是區別於企業組織和政府組織的“第三部門”，以承擔政府下放的部分權利，向社會提供各個行業領域的公共產品和服務為己任。由於非營利組織類別紛繁複雜（例如：麵向公眾的公益性組織，麵向部分特殊群體的互益性組織，研究會，科技協會等等），各個類別服務的對象，提供的產品和服務是有差異，各自發揮不可替代的作用。所以，建設囊括我國所有的非營利組織的行業自律機構實現我國非營利組織的自律，會造成對行業概念和非營利組織性質的曲解。
第二，行業自律機構會因為稱謂上的雷同而導致意識上無限循環的怪圈。非營利組織中含有互益型的非營利組織，在互益型的非營利組織中最多最常見的就是行業協會。行業協會本身就是一種行業自律機構，如果再在此基礎上成立監督管理的行業自律機構，是否可以產生這樣的疑問——在這一層的行業自律機構之上是否還存在更加綜合的行業自律機構呢？所以，以建設和依靠行業自律機構實現非營利組織的自律還有待商榷。
第三，我國非營利組織注冊登記類型混亂，部分非營利組織甚至是以法人的形式存在，導致民間組織所涵蓋和監督的對象不明確；我國非營利組織分布廣泛，規模參差不齊，組織類別紛繁複雜（例如：麵向公眾的公益性組織，麵向部分人的互益性組織，研究會，科技協會等等）；各個具體類別的非營利組織間服務的對象，提供的產品和服務是有差異的，各自發揮不可替代的作用。要在這樣的背景下成立一個大而全的聯合組織，將公信力要求具體成統一的指標，製定統一的評估體係，進而對千差萬別的非營利組織進行評估排序，是對所有非營利組織的不公平。
第四，我國目前的民間組織聯合會按照行政區域對全國的非營利組織進行劃分。在省一級行政區域內建立民間組織聯合，實現對本行政區域內非營利組織的管理是全國各地普遍采用的方法。這種追求大而全的重複建設在行政區域內部，使非營利組織自律形式化；在全國範圍，不僅浪費資源，並且還會因為各行政區域內設立的自律機構製定的評估體係間的差異，阻礙了非營利組織區域間的交流，使服務對象跨區域的非營利組織難以適從。
最後，聯合組織的成立方便政府高效管理分布廣泛多樣的非營利組織的同時，也加大了政府幹預非營利組織，削弱其獨立性的風險。根據接受政府資金扶持和幹預程度，我國的非營利組織可以分為製度內非營利組織和製度外非營利組織。製度外非營利組織獨立性強，是一種真正意義上的非營利組織。聯合組織將製度內外的非營利組織進行統一管理，倘若政府過度幹預控製，那麼製度外真正意義上的非營利組織的獨立性都可能喪失，我國非營利組織全部淪為政府的附庸。
二
雖然在前文筆者對民間組織聯合會持質疑態度，但並不是否認非營利組織自律的重要性和必要性。加強非營利組織的自律，促進非營利組織自治品質既是強化公民社會之道，也是轉變國家與社會權力結構的過程。非營利組織的自律是由非營利組織的性質、籌集資金的行為守則和非營利組織的倫理價值決定的，同時也是由它的夥伴機構的期望和對從業人員的專業標準之要求決定的。自律是非營利組織的保障和強化公共責任的理想方式，但自律的方式卻有待探索和比較。
根據非營利組織承擔的兩個層次的公共責任：低層次，避免違稅，避免不當行為和賬目的完善管理；高層次，資源的有效利用以實現所追求的目標，可以將非營利組織自律方式也分成兩個層次：低層次，非營利組織個體內部治理結構；高層次，同類型（這裏指生產替代品的非營利組織個體）非營利組織競爭機製。
非營利組織的代理人作為“理性經濟人”，有追求自身效用最大化的傾向。因此，在非營利組織中，同樣存在對代理人的激勵、約束監督以及如何解決組織決策權的問題。所以，非營利組織的內部治理機製同樣包括內部激勵機製、內部監督機製與內部決策機製。通過這三種機製，非營利組織同樣可以從內部降低代理成本，避免偷懶、機會主義等道德風險行為。
非營利組織盡管與企業在目標和使命方麵有著本質區別，但如同企業隻有通過為社會提供令人滿意的產品才能獲得生存和發展一樣，非營利組織隻有為社會提供滿意的服務——準公共產品，才能換取自己生存和發展的資源。為了使自己的服務令人滿意，它一方麵要與自己競爭，不斷改進自己的工作，以獲得越來越多的社會認同和捐助。另一方麵，它也要與能提供替代品的其他非營利組織競爭，以贏得越來越多的市場份額。所以，對於非營利組織自律，除了完善內部治理結構，更關鍵還需要健康的競爭機製。
與企業通用的利潤標準不同，類型多樣的非營利組織需要在統一的以公信力為目標的前提下有自己獨特的衡量指標，所以有必要先將其歸類。如同企業隻有通過為社會提供令人滿意的產品才能獲得生存和發展一樣，非營利組織隻有為社會提供滿意的服務——準公共產品，才能換取自己生存和發展的資源。對換取同類產品的資源一定的前提下，提供相同或者類似產品的非營利組織個體之間就形成了對資源的爭奪。所以，為了實現公平的競爭，按照提供服務的相似性標準將我國目前存在的非營利組織進行聚類。然後，在相同類型非營利組織內部，才有可能將公信力具體化為有效指標，協商製定公信力評估標準，社會公眾可以為該標準參考，選擇向自己認可的個體投入資源。非營利組織健康的同類型競爭機製必須滿足完全競爭條件，主要包括三個方麵：第一方麵，非營利組織有獨立的地位，完全依靠競爭獲得生存和發展的資源；第二個方麵，非營利組織個體之間是完全平等的，政府的任何政策、規定對所有個體都具有同等效力；第三個方麵，信息透明，無論是非營利組織個體之間，還是非營利組織與公眾之間，信息具有對稱性。健康的競爭機製，導致良性的優勝劣汰，具有明顯的優點：自動解決了“入口”管理問題，隻有得到社會公眾認可的非營利組織才能獲得資源，繼續存在；刺激非營利組織自覺提高服務態度和服務質量，加強自我宣傳，在公眾選擇中處於有利地位；同時，迫使它不得不降低代理成本，避免偷懶、機會主義等道德風險行為，調整和完善組織結構，並開發一套合理的內部治理機製來應對偏離組織目標和使命的各種行為，減少和杜絕各種“內部人控製”現象，提高組織的社會公信度；競爭機製後，非營利組織個體之間關係成為競爭對手，在個人利益的驅動下，自然互相監督，實現互律。
20世紀80年代以來，在全球性社團革命的大背景下，非營利組織在世界範圍內得到空前的發展。中國非營利組織從1978年到現在，也麵臨著一個嶄新的發展環境，並取得了較大的發展。同時，管理上的不足也日趨呈現，特別是提高資源利用有效性和安全性。探索合理有效的非營利組織自律方式，不僅是非營利組織管理實踐上的飛躍，並且對我國非營利組織擺脫政府的管理和束縛，發揮第三部門的作用具有積極意義。民間組織聯合會的出現順應了曆史發展的需要，為我國非營利組織自律方式的探索提供了思路與經驗。
（作者單位：西南政法大學管理學院）