糧食因為是一種關係國計民生的重要戰略性物資，因此，許多國家為了鼓勵發展糧食生產，保障糧食有效供應，維持糧食市場的穩定，都製定了糧食補貼政策。其補貼形式總的來說有三種：第一種是對糧食生產投入的要素實行價格補貼，如印度的化肥補貼；印度尼西亞的種子補貼；前蘇聯的農用拖拉機、聯合收割機和化肥補貼等，通過使農民降低生產成本而促進糧食生產。第二種是對糧食生產者進行支持補貼，此即由政府規定糧食價格的下限，限製自由市場行情在糧食供過於求時無限惡化。美國是較早實行這一政策的國家之一。法國政府也是采取的這種形式，每年支付的價格補貼約占當年穀物總產值的一半。第三種形式是對糧食消費者實行補貼。這是發展中國家最常見的一種形式。根據聯合國糧農組織所研究的37個發展中國家的情況，其中有31個國家在1968～1980年期間實行了消費者糧食價格補貼。不過，近年來，許多國家發現，執行這項政策的結果，一方麵使國家財政負擔加重，另一方麵使國內供應壓力加大，從而使這些國家不得不開始認真研究如何削減食品補貼的方式。這在過去的許多社會主義國家中最為突出。而一些發達的資本主義國家也實行糧食消費的價格補貼，不過他們主要是補貼低收入的窮人和病殘者。如美國，約有10%的低收入居民與病殘者，享受食物價格補貼。
中國長期實行糧食補貼政策，並且補貼數額較大，是所有商品補貼額中最多的一種，即使在我國實行社會主義市場經濟體製後，許多商品走向了市場，因而也逐步取消了補貼，但由於糧食的特殊地位，我國繼續實行高價收購、低價出售的政策，加上糧食係統政企不分，政策性虧損和經營性虧損混在一起，財政補貼不僅沒有減少，反而越來越多。
那麼，中國的糧食補貼補了一些什麼呢？總的來看，既有對糧食生產者的支持補貼，也有對糧食生產投入要素的間接補貼，而更多的則是對消費者的價格補貼。還有一類是絕大多數國家沒有的對糧食經營者的虧損補貼，不管是政策性的虧損還是經營性的虧損，國家都“一攬子”摟在懷裏，統包統補，其結果自然是補貼越來越多，財政負擔越來越重。而有趣的是，國家每年拿出了近五分之一的財政收入去補貼到了糧食裏麵，而卻很少有人領情：農民沒有得到明顯的實惠，消費者沒有感覺到補貼的存在，作為國家糧食經營者的糧食係統更是叫苦不迭：補貼不足、虧損嚴重、日子難過……
為何會陷入如此尷尬的局麵呢？究其原因，是中國的糧食補貼方式與滯後的糧食流通體製緊密相關。因此，考察我國改革開放以來糧食補貼方式的演進，必須將其放在整個糧食流通體製變革的大背景之下。糧食流通體製改革作為農產品流通體製改革最重要的內容，始終堅持市場導向、循序漸進的改革方向和原則，大體上經曆了5個階段，與之相應的糧食補貼方式也經曆了這5個階段。
第一階段從1978年到1984年，糧食流通體製改革並沒有觸及統購統銷體製，主要是調整糧食收購數量和價格。與之相應，糧食補貼主要是補貼糧食企業經營費用和購銷差價，並以後者為主，實際上重點是補貼城市居民，農民間接得到補貼利益。1979年3月，國務院決定從當年夏糧上市起，糧食統購價格提高20%，超購加價幅度由原來按統購價加30%，提高到按新統購價加50%。這樣，全國6種糧食價格平均每50公斤由10.64元提高到12.68元，提價幅度達20.8%，結束了自1966年調價以後糧食統購價格12年未動的局麵。由於提高了收購價格，但糧食銷售仍維持低價，購銷之間存在的差價和糧食購銷企業經營費用由國家補貼。1978年國家財政應補金額為38.4億元，1984年增加到234.1億元，增長6倍多，占當年財政收入的比例也由3.4%上升到15.6%。這一時期的糧食補貼主要是提高收購價格的同時又維持原來的銷售價格產生的，可以說既補貼了農民也補貼了城市居民，還補貼了糧食購銷企業，但重點是補貼城市居民。
第二階段從1985年到1990年，糧食流通體製改革開始觸及統購統銷體製，統購製度解體，糧食價格雙軌製形成。與之相應的，糧食補貼方式仍然主要是補貼糧食企業經營費用和購銷差價，以後者為主，重點是補貼城市居民。1990年國家財政在糧食方麵應補貼金額上升到477億元，是1984年的2倍多，占當年財政收入的14.4%。
第三階段從1991年到1993年，糧食統銷體製解體，“保量放價”政策出台。與之相應的，糧食補貼由補貼糧食企業經營費用和購銷差價且以後者為主的方式開始轉向補貼糧食企業等流通環節。由於長期購銷價格倒掛，國家財政不堪重負，1991年5月，國務院決定較大幅度提高對城鎮居民的糧食銷售價格，綜合平均每50公斤提價10元，提價幅度達67%。1992年，國家再次提高糧食統銷價格，平均提價幅度為43%。到1993年年底，全國宣布放開糧價的縣（市），超過總數的95%，城鎮居民糧食統銷政策被打破，糧食統購統銷製度徹底退出了曆史舞台。此外，國家決定在實行保護價製度的同時，相應建立糧食風險基金和儲備體係，規定中央和地方財政減下來的糧食加價、補貼款要全部用於建立糧食風險基金。
第四階段從1994年到1997年，糧食生產流通體製實行“米袋子”省長負責製，提高糧食定購價格。糧食補貼仍然采取補貼糧食企業等流通環節的辦法。1994年起，國家決定再次提高糧食價格，將四種糧食（小麥、稻穀、玉米、大豆）定購價格平均每50公斤提高到52元，平均提高幅度為40%。1995年開始實行“米袋子”省長負責製，主要目的是確保糧食供求平衡和糧食市場的相對穩定。1997年國家出台了按保護價敞開收購農民餘糧的措施。由於這一時期糧食流通體製沒有大的變化，糧食補貼方式也基本維持原有的辦法。
第五階段從1998年至2003年，糧食補貼主要采取國家儲備糧補貼和糧食風險基金的形式。隨著我國糧食連年豐收，農產品供給基本告別了絕對短缺，農業和農村經濟發展進入了新的階段。在這種背景下，國家決定適時推進糧食流通體製改革，提出實行“四分開、一完善”。2001年7月，《國務院關於進一步深化糧食流通體製改革的意見》中進一步提出“放開銷區、保護產區、省長負責、加強調控”的改革思路。由於上述措施的出台，糧食補貼也形成了國家儲備糧補貼和糧食風險基金為主要內容的形式。
從以上可以看出，我國雖然每年都拿出了相當多的資金對糧食進行補貼，但並沒有全部補貼到糧食生產上，沒有補貼到生產糧食的農民手裏，而是補貼給了城市居民，補貼給了糧食經營企業。這又怎麼能激發農民的種糧積極性，促進糧食生產呢？農業部產業政策與法規司的專家認為，從保護性補貼政策設計目標看，美國主要是基於“農民收入平價”原則，試圖通過大規模補貼把農民收入提高到與城市居民大體相等的水平。而我國的保護價收購政策，固然兼有提高農民收入意圖，但根本目標是為了控製糧源，防止糧食短缺，避免引發通貨膨脹。
實踐已經證明，我國實行的這種補貼方式不僅無助於增加農民收入，促進糧食生產，而且也降低了我國糧食的競爭力。據財政部測算，我國的補貼效率隻有14%，也就是，國家補貼100元錢，農民隻能得到14元。或者說農民得到1元錢的補貼，財政要支付7元錢。而據世界經合組織測算，發達國家的價格政策的補貼效率達到25%，即國家補貼100元錢，農民可以得到25元。這說明我國的糧食補貼政策效率較差，農民獲益不多。另外，這種補貼模式也強化了企業“吃大鍋飯”的思想。由於糧食購銷企業要執行按保護價敞開收購糧食的政策，並且可以得到農發行的貸款，對於超儲糧食，還能得到糧食風險基金，這就導致糧食購銷企業盈虧責任十分模糊，不可能做到自負盈虧，甚至存在坐等補貼的思想。
事實上，在國外，對生產者進行直接補貼已經成為最重要的農業政策之一，許多以前采用間接補貼政策的國家，現在也改成了直接補貼。比如美國實行的是生產靈活性合同補貼，便是最典型的脫鉤直接補貼方式。其特點是采用這種辦法後，生產者無論生產什麼、生產多少，其所享受到的補貼數量都不受影響，具有充分的生產決策靈活性。具體做法是對於種植小麥、玉米、高粱、大麥、燕麥、水稻和棉花的農民，按1991～1995年平均生產量（單產×麵積）的85%，再乘以政府規定的單位數量補貼金額，獲得補貼。歐盟實行的是按種植麵積進行直接補貼。可以享受這種補貼的作物是各種穀物、油料作物、豌豆、蠶豆等蛋白作物、麻類等纖維作物。享受補貼的土地麵積是按基礎麵積計算的。每公頃麵積的補貼數額，各種作物之間有所不同，不同地區也存在差別。補貼標準是按照每噸補貼數額與平均單產來確定的。日本的直接補貼對象是處於根據有關法規劃定的山區和半山區中的農田，並要求：至少1公頃以上毗連成塊，坡度大，地塊小且比較規整，草的比例高(70%)的草地，有坡度的人工草地等。同時還對其土地上的生產活動有一些特殊要求，如其生產活動有助於減少或者避免撂荒；其農業生產活動要促進農村的綜合發展，包括防治水土流失、保護生物等。政府落實補貼的方式是按村落簽訂協議，以村為單位，全體村民參加。
從間接補貼到直接補貼是一個必然的趨勢，國外是這樣，我國也應該是這樣。在計劃經濟向市場經濟體製的過渡中，對於流通環節的間接補貼是一個難以回避的過程，但進入市場經濟體製後，我們還繼續將大部分補貼放在流通環節，忽視糧食生產的補貼，顯然是不合情理的，也是不利於穩定糧食生產，保障糧食安全的。
毫無疑問，不改變這種落後的間接補貼模式，財政將不堪重負，農民種田將沒有積極性，糧食企業改革也將是一句空話。為此，2004年的新糧改決定，進行糧食補貼方式改革，變通過流通環節“間接暗補”為向農民“直接明補”。過去，糧食補貼以流通環節為主，主要是補貼國有糧食企業，農民隻間接得到補貼利益，得到實惠很小。現在，糧食補貼與流通企業脫鉤，農民直接得到補貼的好處，這對於發展糧食生產、促進糧食流通的作用不言自喻。有農民說：“以前國家以保護價收糧，可好處的‘大頭’被流通環節占了。農民賣糧時糧站又是壓秤，又是多扣水雜，真正到手的好處不到四成。‘直補’一是讓農民得到了百分之百的實惠，二是給了農民賣糧自主權。”也有人認為，“直補”改革更深遠的意義在於打破國有糧食企業獨家收購、坐享補貼局麵，讓他們同其他糧食經營者一起公平進入市場，通過轉變經營作風參與競爭。
國家把對糧食的補貼直接發放給農民，不僅提高了資金的使用效率，而且直接增加了農民收入，直接惠及了農民個人。可以預期，隨著糧食流通體製改革的全麵推進，我國糧食生產能力將持續增長，農民種糧的收入也將不斷提高，這對穩定我國改革發展大局將產生非常積極的意義。
四、“糧老大”：推向市場尋生路
“糧老大”成了“老大難”
糧食部門曾有個響亮的綽號——“糧老大”。
出處無從考證，但有一點是肯定的，計劃經濟時期，糧食部門集糧食“購（買）銷（售）調（運）存（儲）加（工）”於一身，權力特別大，大到叫人羨慕不已的程度。軍需民食，樣樣都離不開糧食。尤其是在物質短缺時代，糧食稱得上是頭等重要的戰略物資。以至在有些地方，農民把糧食局長當半個縣太爺看待。而提起糧站、糧店，中國人更有一種特別的感情。無論是城市居民還是農村農民，很少有人能不與糧站、糧店打交道。尤其是在計劃經濟時代裏，農民要將自己種的糧食交給糧站，城市居民要拿著糧本本、提著米袋子到糧店去買米，連十幾歲的學生娃要到外地去讀書，也得先到糧食部門報到：轉糧食關係。可以說，在中國林林總總、五花八門的單位中，還沒有一個單位比得上糧站、糧店與人們的關係如此普遍，也如此密切。把糧食部門稱為“糧老大”，可見其在人們心目的地位。
自從1953年中國糧食公司與糧食管理局、國家公糧庫合並組成中國糧食部以後，中國從中央到省、地、縣直至各鄉鎮，建立了一個上下連貫、縱橫交錯的國有糧食係統。五十多年的風風雨雨，五十多年的坎坎坷坷，我國的糧食係統在穩定糧食市場、保障糧食供應方麵做出了巨大貢獻。不可想象，沒有糧食係統的存在，我們的生活將是一副什麼樣子。至少，三年困難時期會更加困難，十年動亂時期會更加動亂。
但是，當時光指向20世紀末期的時候，肩負著十幾億中國人吃飯問題的中國糧食“專列”卻越來越步履維艱，行動遲緩了，龐大的中國糧食係統，似乎也因不堪重負而風雨飄搖，喘息連連——人員急劇膨脹、虧損日益加重、銀行掛賬越來越多、市場占有率受到挑戰……
在1998年4月27日到29日召開的全國糧食流通體製改革工作會議上，當時的國務院總理朱鎔基向與會代表提出了一個令人不敢相信但又不得不信的數據：自1992年4月1日以來，我國糧食係統平均每個月產生29.7億元的窟窿，平均每天接近1個億，攤給400萬糧食係統職工每人3萬元！
對此，《財經》雜誌有一個更為詳細的披露：到1998年3月底，全國各地的糧食貸款餘額——也就是尚未收回的貸款高達5431億元；而查一查國家糧庫的家底，糧食庫存值加起來隻有3291億元——兩者之間，整整虧空2140億元！這意味著2140億元之巨的資金或者被虧掉了，或者因擠占挪用甚至貪汙腐敗而去向不明！
“要是不虧掉和不擠占這2000多億元，該能辦多少事！”朱鎔基向參加全國糧食流通體製改革工作會議的代表，發出深深的遺憾與痛心的感慨。
2140億元，占全國糧食收購貸款總額的39.4%，是我國一年財政收入的一半，相當於改革開放以來投入中西部地區的外資總量；用這筆錢，可以蓋100萬個希望小學，可以建上萬個工廠，甚至可以再修一個三峽工程；而如果將這筆錢分給全國糧食係統的職工，連續6年每人每月可分到近1000元……
誰敢相信，日升日落就一天的時間，便有1個億的資金化為烏有，糧食係統400多萬職工6年的辛勞，換來的卻是2000多個億的虧損窟窿，人們不禁要問，這2000多億元錢哪裏去了？
為了查清這2000多億元的準確下落，國務院決定動用審計之劍。1998年5月份開始，全國5萬名審計人員厲兵秣馬迅速上陣，審計署、財政部、監察部、中國人民銀行、國家發展計劃委員會、國家糧食儲備局、中國農業發展銀行、中國農業銀行等八部委組成的16個國務院檢查組，分赴各地對糧食清查審計進行督察。建國以來參與人數最多、審計規模最大、曆時時間最長的一次特大審計行動開始了！
經過5萬審計幹部曆時6個半月多的專項審計，我們終於對這筆龐大的虧損窟窿有了一個比較明白的了解。12月3日，在國務院新聞辦舉行的新聞發布會上，國家審計署審計長李金華發布了最後的審計結果：從1992年4月1日到1998年5月31日，新增的2000多億元財務掛賬中，有1400多億元屬於正常掛賬，不正常掛賬的有600多億元。不正常掛賬中最主要的問題，一是虛報財務掛賬，違反財會製度處理賬務比較普遍；二是糧食資金管理漏洞較多，導致資金出現巨大缺口；三是經營不善、管理混亂、違紀違規嚴重。正常掛賬是否就真的正常呢？也不盡然。正常掛賬很大一部分也就是所謂的政策性掛賬。許多人也許不明白，國家財政和地方財政都對糧食係統的政策性虧損有補貼，怎麼還會有政策性的虧損掛賬呢？這正是國有糧食係統感到冤屈的地方。過去，我國對糧食政策性虧損全部由中央財政補貼，一般虧多少補多少，在這一段時間，虧補基本平衡，因而很少有掛賬的現象。後來，實行中央和地方分灶吃飯的財政體製，糧食企業虧損和提價補貼等部分補貼劃歸地方財政負擔，由於一些政策不配套，加上地方財政承受能力不一，以至許多應該由地方財政補貼的政策性虧損卻未有及時補貼，從而造成掛賬現象。而銀行也實行了撥改貸的改革，於是本金未還，利息又來，獅子滾雪球，越滾越大，最後導致今天這個尷尬局麵。
財務掛賬，是一種典型的違背市場經濟原則的做法，說穿了，其實質是一種隱性財政赤字。它不僅掩蓋了財政狀況的真實性，使大量信貸資金沉澱，影響銀行業務的開展，又使地方和企業背上了沉重的包袱。任其發展下去，結果隻有一個，那就是把糧食、財政、銀行都拖垮，直到影響整個經濟的正常運轉。這決不是聳人聽聞，事實上，巨額的財務掛賬，已達到國家財政難以承受的地步。因此，製止和消化糧食財務曆史掛賬，杜絕新的掛賬，不僅是個糧食問題，同時也是一個關係重大的經濟問題。
1995年開始，中央對糧食係統實行“兩線運行”改革，其中有一個內容，便是消化財務掛賬。當時采取的措施，一是要求地方財政給足正常的政策性補貼，國務院規定；“地方各級政府對糧食企業的補貼一定要落實，撥補要及時，保證不拖不欠，足額到位。企業不承擔政策性虧損。”二是對實行“兩線運行”後的糧食企業實行掛賬停息，要求5年內消化全部的掛賬。但由於沒有根本改變掛賬的深層次的原因，因此實際上是舊賬未了，又掛新賬。
1998年的糧改則更加突出地把消化曆史掛賬和杜絕新出現掛賬作為一項硬任務來抓。在“四分開一完善”的糧改政策中，規定以1992年3月底為新老掛賬分開的界限，全麵解決糧食掛賬。為此，國務院要求各地糧食企業在5至10年內消化1992年至今的所有虧損，國家財政拿出600億元資金，承擔在此期間內的虧損掛賬的利息，擠占挪用的貸款也將不同情況予以處理。同時，國務院規定，自1998年6月份以後，國有糧食企業不允許再發生新的虧損掛賬，如再有新的掛賬，甚至要拿省長是問。
態度堅定，不容商量，這表明國務院推行糧改政策的決心。但是，由於糧食企業政企不分的問題沒有得到徹底解決，加上這幾年糧食價格低迷，順價銷售難以實現，致使國務院提出的消化曆史掛賬、杜絕新出現掛賬的目標沒有實現，許多地方還出現了新的掛賬。這正是2004年我們要放開糧食購銷市場、全麵進行糧食流通體製改革的一個重要原因。
政企不分開，流通不順暢
客觀地說，造成如此龐大的財務掛賬與巨大的虧損窟窿，很大程度上是體製上的問題，說穿了就是過去糧食流通體製的弊端。但是，作為國家在糧食方麵保管與出納的國有糧食係統，難道就沒有自己的責任？對此，朱鎔基同誌一針見血地指出：“國有糧食企業管理落後，政企不分，人員膨脹，成本上升；同時又嚴重擠占挪用糧食收購資金，導致經營虧損和財務掛賬劇增，超出國家財政的承受能力。這些都說明，現行糧食流通體製已經越來越不適應社會主義市場經濟的要求。”
至今為止，我國的國有糧食係統仍然集三種行為於一身：一是宏觀調控功能，二是福利功能，三是經營功能。其中宏觀調控功能和福利功能屬於政府行為，而經營功能屬於企業行為。這也就是說，糧食係統既是政府管理部門也是企業經營單位。這種政企不分的狀況在過去的計劃經濟體製裏是普遍存在的現象，但隨著社會主義市場經濟體製的實施，大部分國有企業都完成了政企分開的改革，但唯有國有糧食係統仍然保持著這種“官不官，商不商”的身份，從而暴露出許多弊端與缺陷。企業行為是以盈利為目的的，而政府行為又要求糧食部門以維持糧食的有效供給為目標，二者混在一起，從經營的角度上看，高政策性捆住了糧食係統的手腳，無法自主開展經營；而從管理的角度上看，盈利性又影響了政府行為的實施，兩方麵都要兼顧，結果往往是兩方麵都受到影響。
這種既要管理又要經營的體製，必然帶來職責不明、權益不清的情況，虧損掛賬便是其中最直接的後果。由於國有糧食係統擔負著為國家收、銷、存、調糧食的任務，其中因政策因素，必然出現一部分虧損，這就是所謂的“政策性虧損”；而糧食係統同時也是一個經營實體，在其經營中必然出現有盈有虧的現象，這便是所謂“經營性虧損”。雖然名字有兩個，財務製度也是要求政策性業務和經營性業務分開管理，獨立核算，但事實上是混在一起，你中有我，我中有你。經營上出現了虧損，往政策性虧損的籃子裏一扔，讓國家財政和地方財政去背包袱，從而養成一些糧食企業吃大鍋飯的現象；而經營上出現了盈利，往往也會被政策性虧損衝抵，結果又嚴重影響了糧食企業的經營積極性，結果也走上了“不虧白不虧”的道路。這種體製不僅不利於國有糧食係統改善經營、增強活力，更加嚴重的是人為地造成許多漏洞，讓一些單位和個人利用政策性業務與政策性虧損大做文章。有的把以保護價收購來的糧食甚至國家糧食儲備庫的儲備糧，低價轉手賣給個體糧商，自己坐分紅利的同時，又把大量的虧損掛在國家的賬上；有的甚至挪用國家的糧油收購資金進行非糧油經營，盈了進自己的腰包，虧了由國家“埋單”。由此看來，在這2000億元的財務窟窿裏，既有屬於政策性因素導致的虧損，也有糧食係統自身商業性經營出現的虧損。二者有意無意地混在一起，便弄成了現在這本“外行看不懂，內行說不清”的糊塗賬。
雖然掛賬多，虧損大，但是國有糧食購銷企業依靠農發行提供的收糧貸款和糧食風險基金補貼，仍然“戴著虧損的帽子，唱著老大的調子，坐著豪華的轎子，用著銀行的票子”，既沒有壓力，也沒有活力。
1994年和1995年實行兩線運行的改革，本意是想解決政企不分的問題，但由於沒有觸及實質，效果甚微。很多縣宣稱他們已經實現兩線運行，實際的做法卻隻在賬麵上區分政策性業務和商業性經營損益情況，而人員、糧食、固定資產的實際運轉根本就沒有分開。即使人員、固定資產運用和糧食都分開了，領導機構不分開，兩線運行分開也是枉然。
政企合一使得國有糧食企業在職工工資、財政補貼、糧食調撥以及人員調配等許多方麵依賴於中央和地方政府。糧食企業最終隻能受製於中央和地方政府，成為行政機關的附屬物，而地方政府往往出於自身利益考慮，每年安排大量人員到國有糧食企業就業，致使國有糧食企業冗員急劇膨脹。據統計，1952年，全國國有糧食部門的職工隊伍是22萬人，1984年達到227萬人，到1991年猛增到520萬人，1993年底經改革分流後還有260萬人，但到1997年7月又變為400萬人。其中100萬離退休，300萬在職。在糧食係統職工中，真正從事糧食收儲工作的隻有100萬。人越多開支越大，成本越高，負擔越重。
因此，政企不分是國有糧食係統的最大弊端，也是1998年糧食流通體製改革的一個重點。當時的目標是：(1)將政府糧食行政管理職能與國有糧食企業經營分開；(2)將國有糧食收儲企業與其他國有糧食企業分開；(3)所有國有糧食企業都要實行減員增效，並不斷改進管理，成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的經營實體。
此次改革大力推進了國有糧食企業的改組、改造，調整了企業布局和結構，在減員分流、降低財務虧損方麵都取得了一定的成效。但是，政企不分的深層矛盾並未根本解決。如糧食企業沒有權利決定自己收多少糧，按什麼價格收；賣多少糧，按什麼價格賣；不能決定自己日常活動的融資辦法和融資數額，一句話，糧食企業還沒有能成為一個自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的經營實體，而依然是一個政策工具。
而政企不真正分開，糧食流通就不會真正的順暢。在目前的政策框架下，如果國有糧食收儲企業一斤糧食都不往外賣，隻要把糧食保管在糧庫裏，它就不會違反收購資金封閉運行原則和順價銷售原則，因而不會受到政策的製約，同時由於糧食保管在糧庫裏，就可以明正言順地坐吃財政的補貼，反而免去了開拓市場的諸多苦處。而糧食這種產品，隨著保存期延長，品質必然下降，費用卻要增加，由此計算的順銷價格也將不斷增加，然而市場卻不接受這種高價舊糧，因此財政的補貼一定程度上是有去無回。由於糧食無法銷售出去，壓在庫裏的農發行貸款也就無法收回，如果貸款不能收回，這個包袱最終還得由財政來背。顯然，不徹底改變糧食企業政企不分的弊端，糧食企業就不會有活力，糧食市場就不會有生氣，財政負擔就不會減輕。
斷腕突圍闖市場
2004年的夏糧上市後，許多農民發現，現在糧站的態度明顯好多了。以前賣糧食給糧站，簡直就是受罪，早上三四點就得去排隊，糧站還經常找借口壓價。現在，允許個體戶上門收購糧食，他們除了服務態度好，足斤足兩，更重要的是方便，“你喝著茶，他們就幫你把糧食上秤、裝袋，一條龍服務。”
顯然，現在糧站的態度不好不行了，因為糧食市場放開了，私營企業也可以收購糧食，你的態度不好，服務不行，農民就不會買你的賬，就會把糧食賣給私營糧販。國有糧食企業連糧食都收不到了，你還有“老大”的威風麼？事實上，2004年的新糧收購中，許多國有糧食企業就陷入了收不到糧食的尷尬之中。
嚴峻的市場現實讓以往的“糧老大”不得不放下了架子。有位糧站負責人便坦然地說：“今後我們要拜個體戶為師，他們怎麼做我們就怎麼做。”
——這恰恰是我們進行糧食流通體製改革所要達到的一個重要目的！
糧改自1985年開始，曲曲折折行進了近20年後，2004年終於邁出了至為關鍵的一步：讓國有糧食購銷企業和政府脫鉤，真正實行自負盈虧。而他們的對手則是經政府批準的私營糧食企業。
沒有了保護價和新收糧的糧食風險基金這兩根拐杖，作為“我國計劃經濟陣地上僅存的一個行業”——國有糧食企業，現在也不得不跳入市場的大海，搏擊市場的風浪。
2004年7月底，國家發改委、國家糧食局、財政部、國家稅務總局和中國農業發展銀行聯合下發了《關於進一步深化糧食購銷企業改革的指導意見》。《意見》的核心內容便是國有糧企與政府脫鉤，走向市場尋找生路。和以往進行的各種改良式的糧改相比，此次把糧食購銷體製的核心主體——國有糧企完全推向市場，可稱得上是真正意義上的大改革。
根據這次改革的思路，各級糧食部門與所屬企業必須在人、財、物上徹底分離，部門行政經費應全額列入財政預算，不得到企業列支費用。糧食企業不再承擔政府職能，政策性糧食業務一律實行委托代理製，合理確定代理的費用標準，所發生的費用和虧損由政府及時足額撥補。不能讓企業“躺”在財政身上，也不能再在政策安排上或以行政手段使其坐擁“主渠道”的地位。
與此同時，國有糧食企業要以產權製度和勞動用工製度改革為重點，切實轉換經營機製。要對購銷企業的布局和結構進行調整。按照垂直管理的要求，將分散在購銷企業的中央和省級儲備糧歸並到新建的中央糧庫或條件較好的地方糧庫，分別實行中央直管和省直管。對現有購銷企業進行撤並，在此基礎上進行改製，長期虧損、資不抵債的實行破產、拍賣，缺乏競爭力的退出國有企業序列；允許職工個人和社會資本參股，實現產權多元化。同時，取消國有糧食購銷企業對糧食政策性業務代理權的壟斷，允許其他有入市資格的企業一道參與競爭。
有的人把國有糧食企業實行政企分開，看作是財政甩包袱，並認為國有糧食企業實行政企分開，沒有政策飯吃，將是死路一條，顯然這是非常錯誤的。糧食企業改革是糧食流通體製改革的一個核心部分，其目的是轉換企業經營轉製，完善公司法人治理結構，逐步建立現代企業製度，使國有糧食企業真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體。靠政府背著、抱著，企業是永遠長不大的，隻有敢於進入市場，接受市場大潮的洗禮，企業才會有活力，才會有競爭能力，才有可能成為真正的“糧老大”。近幾年，一些地區的糧食係統先行一步，以壯士斷腕的氣勢，從原來政企不分的桎梏中突圍出來，便取得了明顯的成效，為我們這一次的改革起了示範作用。
1998年初，北京市糧食係統職工總數已多達6.1萬人，其中倉儲業就有職工2.1萬人。國務院1998年發出《關於進一步深化糧食流通體製改革的決定》後，北京市政府成立了以市長任組長的糧食流通體製改革領導小組，市政府有關部門形成了分工明確、調控及時的決策機製和運作機製。北京市糧食局以促銷為糧食改革為突破口，全市糧食購銷企業職工總動員，幾十年習慣於靠政府安排、調控的儲備糧庫經營管理者走出北京，奔赴全國十多個省市了解市場行情，與200多個單位建立了業務聯係。他們還針對新糧低價和陳糧高價的矛盾，及時調整銷售價格，采取競價拍賣的市場化運作方式，用1年零7個月時間銷售了原計劃3年賣完的18億公斤庫存糧食。
如果說庫存消化，是“糧老大”邁向市場的第一步，人員消化，則是至關重要的一步。各級糧食部門把轉變企業員工觀念放在首位，不是簡單地將職工拋向社會讓他們成為散兵遊勇，而是從思想上幫助他們認清形勢，從向企業要飯吃轉變到向市場求發展的思路上來，在市場上尋找新的更廣闊的生存空間。北京市西南郊糧庫是由3家糧食購銷企業合並組成的，麵對68家虧損小企業和3823人的冗員包袱，糧庫進行了一係列改革，“關停並轉”扭虧無望的小企業50多家，減員分流2947人，糧庫當年盈利450萬元。
與其坐以待斃，不如奮力一搏。3年多來，北京市在深化國有糧食企業改革中，通過改革、改組和改造，大中型企業初步建立起現代企業製度，中小型企業放開搞活，采取了有限責任公司、股份合作製、承包、出售等多種形式轉製，全市208家中小型糧食企業關停並轉130多家。到2003年年底，全市購銷企業實現利潤1180萬元，在全國排名第三。6萬糧食大軍減員分流至2萬，58.5億公斤糧食庫存消化過半，40億元債務負擔基本解決，全市80%的國有糧食企業通過改組改製獲得新生，購銷企業連續3年盈利。並且，糧食市場放開後，北京800多家國有糧店麵對多種經濟成分的競爭，采用國際現代經營方式，逐步改造成“好鄰居”、“良士多”、“瑞金達”等遍及全市的連鎖超市，糧食零售企業邁開大步闖市場。
南京市糧食係統原有1萬多人，下屬99家獨立核算企業，沒有一家龍頭企業，資產負債率高，缺乏競爭力強的產品。2001年，南京市糧食局率先在全國拍賣糧店，以達到“置換身份、養好老弱、還些債務”的目的。兩年時間，共拍賣了90家糧店，盤活資產3億多元，市屬企業置換職工身份6468人。2003年，南京市糧食企業扭虧為盈，實現盈利1823萬元；在崗職工人均年收入增長49.6%，盤活存量資產5億元，吸納社會資金3.21億元，全係統1.35萬名職工置換了身份。
浙江是我國這一次糧食流通體製改革最早的試點省份。就在全國的糧食企業普遍虧損的時候，2001年浙江國有糧食購銷企業即實現利潤782萬元，一舉甩掉了已連續戴了6年之久的“虧損帽”。
浙江率先在國內取消糧食定購任務後，全省國有糧食購銷企業以訂單形式與廣大農民建立起了新型的糧食產銷關係。而糧食購銷市場化改革，還迫使浙江的國有糧食購銷企業放下“糧老大”的架子，改“坐等上門”為“主動出擊”，從單純吃“財政飯”轉向吃“市場飯”。他們不僅積極為本地糧食加工企業提供糧源，還在黑龍江、江西等地建立糧源基地，為糧食主產區提供代儲代銷、委托銷售等業務。這些改革措施，對於產區的糧食企業來說，無疑具有重要的借鑒意義。
安徽省池州市是江南魚米之鄉，良好的生態環境適宜於優質糧油生產。然而，由於體製、市場等方麵的原因，2002年前池州糧食購銷企業一度陷入絕境，幾乎全軍覆沒。2002年，池州“糧老大”背水一戰，進行了大刀闊斧的改革，在全省率先完成糧企改革目標任務，盤活3000多萬元國有資產。他們轉變觀念，以市場為向導，探索出了一條產、加、銷一體化的糧食產業化之路。他們全力打造產業化經營平台，實現生產與市場的對接。2003年池州市糧食購銷企業落實優質糧油訂單55萬畝，收購優質稻0.75億公斤。與此同時，池州市糧食部門有意在每個縣區培育1至2個糧食龍頭企業，創立1至2個品牌，向糧油深加工延伸。池州市原有的10多家骨幹糧油加工企業基本恢複了生產，有5家糧食企業進入市級龍頭企業行列。與此同時，國有糧食企業也在2003年全部實現了扭虧為盈。
他們的經驗說明什麼呢？很簡單：隻有堅決實行政企分開的改革，真正建立起自主經營、自負盈虧的新機製，走減人增效、下崗分流的路子，切實加強內部管理，降低成本費用，國有糧食企業才有活力，才有出路。
國有糧食企業改革是糧食流通體製改革的重要組成部分，是全麵推行糧食流通體製改革的重要條件和保證，也是糧食企業生存和發展的根本出路和決定性因素。在改革的過程中，也許我們會遇到困難，會遇到阻礙，但我們沒有退路，沒有選擇。不徹底改革糧食企業政企不分的弊端，不讓糧食企業進入市場平等競爭，就無法建立與我國國情相適應的糧食流通體係，也無法解決糧食企業冗員過多、效益低下的問題。改革，是糧食企業的唯一出路！
我們欣喜地看到，糧食企業，作為我國經濟中最後一個告別計劃經濟、走向市場的部門，正以壯士斷腕的決心告別昨天，在市場經濟的大潮中重振雄風，再創佳績。