在“光明正大”的修改憲法行不通之後，日本又在通過一些具體做法造成既成事實，以謀求在實質上修改憲法。
日本右翼勢力一直策劃大力重新武裝和派兵出國，千方百計要取消戰後憲法第九條的限製，在增加軍費和派兵出國的問題上進行突破。但是，日本社會一直把派兵出國問題視為“政治禁區”。
隨著日本由經濟大國走向政治大國，自民黨在1986年夏天在眾、參兩院同時選舉中又取得巨大勝利，日本自民黨當局便有意要衝破此禁區：1987年1月24日的內閣臨時會議決定，將防衛費占國民生產總值（GNP）的比重修改為可以超過1%（三木內閣的規定不得超過1%），為日後大幅度增加防衛費開了綠燈。同年8月27日，中曾根首相在眾議院內閣委員會會議上說：“為保護我國的船舶，自衛隊前往掃雷等進行保衛航行安全的活動，從法律上講是可以的。”事後他又對新聞記者說：“如果讓我從法律上進行探討的話，我的判斷是，出動自衛隊也是可以的。”日本首相的這些言行，使日本右翼分子受到了極大鼓舞。此後，很多右翼團體在增加軍費和派兵出國問題上，更加有恃無恐地大肆鼓吹起來了。
1990年8月，伊拉克入侵科威特，海灣形勢發生危機，戰爭已不可避免。日本右翼認為派兵出國的時機已經到來，叫嚷得更加露骨。在右翼輿論的支持下，日本執政黨以“協助聯合國維持海灣和平”為理由，向國會提出《聯合國維持和平活動合作法案》（簡稱PKO法案）。由於遭到在野黨的強烈反對以及國內外輿論的壓力，這一法案未能通過。但這種意圖並未因法案未通過而放棄，他們仍在設法尋找機會，以某種方式使自衛隊出國，以期在實際上修改憲法第九條。
1991年1月17日，以美國為首的多國部隊向伊拉克發動了“沙漠風暴”作戰計劃，一場牽動世界政治神經的海灣戰爭打響了。日本立即召開了“內閣海灣緊急對策本部”會議，於1月24日決定將派航空自衛隊去海灣運送難民，算做對美國的人力支援。防衛廳1月19日提出具體設想：（1）派遣航空自衛隊C130H型戰術運輸機5架。（2）派遣機組人員45人，地麵及後方支援人員200人。（3）以埃及的開羅為據點，從約旦的安曼將難民運往開羅或敘利亞。22日航空自衛隊著手對飛機檢修，隨時待命起飛。盡管日本政府強調，此舉“是在非軍事領域或負責救助難民，屬人道主義措施”，但戰後以來日本向海外衝突地區派遣自衛隊尚屬首次，它很可能成為今後日本軍隊介入國際衝突的第一步。
由於當時“PKO法案”已成為廢案，日本政府向海外派遣自衛隊沒有任何法律依據。因此，如何使自衛隊介入海灣戰爭合法化，是當時日本政府絞盡腦汁考慮的難題之一。經過反複權衡比較後，最後決定采取繞開走的方式（即繞開憲法和自衛隊法）。即日本政府決定以總理大臣特例政令方式認可派遣航空自衛隊。對此，首相海部俊樹強調，這種派遣仍為“非軍事性的”，所以不違反憲法。根據《自衛隊法》第一百條第五項規定，自衛隊“可以用飛機運送國賓、內閣總理大臣其他政令所決定者”，所以，日本政府企圖鑽這個條文的空子，用特例政令形式宣布“難民”也可作為自衛隊運輸對象。此舉遭到日本在野黨譴責，當時的社會黨委員長土井指出：“不經修改自衛隊法，而依靠製定特例政令就決定派遣自衛隊（飛機），其責任極其嚴重”，“將成為向海外派兵的先例”。日本報界稱，運送難民可以通過其他方式進行，如支援汽車等，但是出動自衛隊就不能不令人擔憂。
日本政府在海外派兵問題上一意孤行。繼海灣戰爭派自衛隊飛機運送難民後，又於1991年4月24日做出了《關於向波斯灣派遣掃雷艇等》的內閣會議決定。
海灣戰爭這一重大曆史事件所造成的一個客觀結果是，日本在國內法律體製尚未建立的情況下，邁出了向海外派遣自衛隊的第一步。但是，日本要向海外派兵，需要法律手續予以批準。為達到“名正言順”地向海外派兵，於是便加緊活動，為通過“PKO法案”大造輿論。
正在日本這股“海外派兵正當論”升溫之際，1992年3月15日，聯合國為和平解決柬埔寨問題而成立了聯合國柬埔寨臨時行政機構，日本人明石康作為聯合國秘書長特別代表主持這一機構。他一上任便與日本外務省相互配合，多次敦促日本政府派遣自衛隊參加聯合國在柬埔寨的維和活動。
日本政府也一直與柬當時的洪森政府保持密切聯係，最終以對洪森的支持和經援，換取了洪森對日本向柬派出自衛隊的“邀請”。