3月珍寶島事件之後，中蘇關係十分緊張。為了緩和局勢，根據中國總理周恩來和蘇聯部長會議主席柯西金在北京首都機場會談達成的協議，雙方將於1969年10月20日在北京舉行關於邊界問題的外交部副部長級談判。根據當時的戰略動向及國際上把談判作為戰爭借口的先例，中共中央懷疑蘇聯把談判作為向中國發動突然襲擊的一個煙幕。10月中旬，中央政治局召開會議決定，為了防範蘇聯利用談判之機進行軍事襲擊，立即開始加強戰備，防患於未然。14日，中共中央發出緊急通知，要求在京的黨和國家領導人在20日以前全部戰備疏散。在此前後，毛澤東前往武漢，林彪在蘇州，朱德、董必武、葉劍英前往廣東，陳雲、王震前往江西，聶榮臻、陳毅前往河北，徐向前前往河南。已被"打倒"的劉少奇、鄧小平、陶鑄、張聞天也被分別疏散。
月16日，林彪乘飛機離開北京到達蘇州。17日下午，他通知秘書"打個電話給黃永勝"，由秘書張雲生作記錄。林彪站著一邊想，一邊逐字逐句口述。林彪一共講了6條，差不多一句就是一條。大意是：蘇聯代表團將於10月20日來北京，對此應提高警惕。為了防止蘇聯利用談判作煙幕對中國進行突然襲擊，全軍各部隊要立即疏散；各種重要裝備、設備及目標要進行偽裝和隱蔽；通訊聯絡要經常暢通；國防工業要抓緊武器彈藥的生產；二炮部隊要做好發射準備等。這顯然是林彪以國防部長身份向全軍下達的一份進入緊急狀態的口述命令。
當晚7時左右，秘書張雲生用電話把林彪口述的6條命令傳給了在北京的總參謀長黃永勝。
日晚21時30分，黃永勝以"林副主席第一個號令"為名，通過總參作戰部正式下達了這個指示，要求全軍進入緊急戰備狀態。"第一個號令"的部分內容是："第四，迅速抓緊布署反坦克兵器的生產，如四零火箭筒、反坦克炮等（包括無後座力炮和A.Vi反坦克炮）。第五，立即組織精幹的指揮班子，進人戰時指揮位置。第六，各級要加強首長值班，及時掌握情況。執行情況，迅速報告。"上述指示中的最後一項隻傳達到11個大軍區和海軍、空軍、衛戍區。
同時，黃永勝還下達了林彪給第二炮兵的指示"第二號令"，給總參二部、三部的指示"第三號令"和給各總部、各兵種、國防工辦、國防科委的指示"第四號令"。"緊急指示"發出後，全軍各部隊進入了一級戰備狀態。空軍、海軍和各軍區，特別是東北、華北、西北地區的部隊和重型裝備、物資，都進行了緊急疏散。全軍共疏散95個師，94萬人，4100架飛機和6600餘艘艦艇。
發布這樣一個關係全軍總動員準備打仗的"緊急指示"而不經黨中央研究，不向黨中央、中央軍委主席請示而擅自下令，這是絕對不允許的。林彪對此很清楚。在獲知他的緊急指示已發布到全軍後，林彪遂指使黃永勝於19日以電話形式向正在武漢的毛澤東進行報告，企圖以先斬後奏的方式迫使毛澤東同意。沒想到，毛澤東看完電話記錄稿後做了冷處理，批示燒掉。黃永勝接到回電後，頓時慌了手腳。經過與林彪密謀後，黃對外宣稱："毛主席閱後，批示：很好，燒掉。"實際上，毛澤東對林彪擅自調動全軍進入緊急狀態是很生氣的。隨同毛澤東在武漢的中央辦公廳主任汪東興曾向幹部傳達了毛澤東的指示："林彪調動全軍想幹什麼？"並要求警衛部隊提高警惕，防止有人搞破壞。