再來看一下《反對劫持人質國際公約》關於“應當”行使管轄權的規定。在此之前,先來看一段一位西方國家代表在2008年12月16日安理會第6048次會議上發言表示:“受害國也需要為起訴海盜承擔相同的責任。作為被劫持船隻船旗國的國家、其國民擁有被劫持船隻的國家或被劫持船隻船員的所屬國家,必須履行其根據1988年《公約》(指《製止危及海上航行安全非法行為公約》)承擔的關於接受和起訴海盜行為嫌犯的義務。”見會議逐字記錄。不過,這一發言的內容與《製止危及海上航行安全非法行為公約》的規定有出入。如上所述,其國民擁有被劫持船隻的國家和被劫持船隻的船員的所屬國家,不屬於《製止危及海上航行安全非法行為公約》規定的“應當”行使管轄權的國家。實際上,這些規定出現在1979年《反對劫持人質國際公約》之中。按這項公約的第5條第1款規定,“應當”行使管轄權的國家包括:(1)發生在該國領土內或在該國登記的船隻或飛機上,(2)該國任何一個國民所犯的罪行,或經常居住於其領土內的無國籍人(如該國認為恰當時)所犯的罪行,(3)為了強迫該國作或不作某種行為以及(4)以該國國民為人質,而該國認為適當時。其中(3)和(4)兩項是其他相關國際公約所無,在應對索馬裏海盜時特別具有針對性。被劫持船隻的船東所屬的國家可歸入第(3)項,而被劫持的船員所屬的國家可歸入第(4)項。不過,在實施過程中,《反對劫持人質國際公約》和《製止危及海上航行安全非法行為公約》麵臨一個類似的問題,即在多數情況下,捕獲海盜的海軍和遭海盜襲擊的商船的船東和船員不屬於同一個國家。在這些情況下,上述第(3)項和第(4)項“應當”行使管轄權的情形就不能直接適用(其適用亦需經過引渡程序),使其實效打了折扣。另外,上述第(4)項“應當”行使管轄權的情形附有一個條件,就是“該國認為適當時”。這實際上是取消了這項法律義務的強製性,使其成為一個締約國可以自行決定是否予以適用的條款。因此,與其說是賦予了行使管轄權的義務,不如說是給予了行使管轄權的授權。
《打擊跨國有組織犯罪公約》也有締約國“應當”行使管轄權的規定,不過限於犯罪地點是締約國領土、懸掛締約國國旗的船舶和懸掛締約國國旗的航空器三種情形。因此,在應對索馬裏海盜一事上,沒有在《反對劫持人質國際公約》和《製止危及海上航行安全非法行為公約》之外,再增加新的內容。
如上所述,《反對劫持人質國際公約》、《製止危及海上航行安全非法行為公約》和《打擊跨國有組織犯罪公約》中都有“應當”行使管轄權的情形,而這些條款在實踐中不能很好地用於應對索馬裏海盜,其原因是捕獲海盜嫌犯的國家往往不是這些公約所指的“應當”行使管轄權的國家。那麼能不能通過把被捕的海盜嫌犯移交給這些“應當”行使管轄權的國家,從而有效地解決這一問題呢?
國家之間常規的移交嫌犯的法律形式是引渡。引渡實際上是不同國家之間執法管轄權與司法管轄權之間的一種合作形式。在由一個國家單獨懲治罪犯的情況下,一個國家的警察緝捕嫌犯,同一個國家的司法機關實施審判,即由同一個國家實施執法管轄權與司法管轄權。而在引渡案件中,一個國家的警察緝捕嫌犯,另一個國家的司法機關實施審判,即對於同一名嫌犯,由一個國家實施執法管轄權(緝捕歸案),另一個國家實施司法管轄權(起訴審判),其中的“橋梁”就是引渡。
在應對索馬裏海盜時,確實有過一國逮捕海盜嫌犯,然後引渡給“應當”行使管轄權的國家這樣的實例。如2010年4月4日中午時分,德國商船大班號在距離索馬裏海岸1000海裏遇索馬裏海盜襲擊。附近的一艘荷蘭護衛艦收到大班號的求救信號後,從50海裏外趕來救援。荷蘭政府經與德國政府協商,授權荷蘭海軍對大班號采取突擊行動。荷蘭特種兵搭乘艦載直升機突降到大班號甲板上,而此前,直升機首先向大班號掃射,迫使海盜四處躲藏。特種兵登船後,海盜見勢不妙,紛紛扔下槍械,舉手投降。整個行動耗時僅15分鍾。10名索馬裏海盜全部被俘,並繳獲了兩支手槍、5支衝鋒槍和兩支反坦克火箭筒。除了1名特種兵士兵負輕傷外,別無其他人員傷亡,藏身在安全船艙中的全體船員也都安然無恙。在解救行動完成後,荷蘭政府要求德國立即提出引渡這些海盜嫌犯的請求。大班號的船東是一家設在漢堡的德國航運公司,大班號懸掛德國旗,船員也是德國公民。因此,無論是根據《反對劫持人質國際公約》、《製止危及海上航行安全非法行為公約》還是根據《打擊跨國有組織犯罪公約》,德國都“應當”對這起案件行使管轄權。而且,德國刑法對海盜的治罪也有明確規定(如果海盜罪名如果成立,將處至少5年監禁)。另外,這起案件證據充分,海盜在犯罪現場被捕,有多名證人。經過談判,德國接受了荷蘭方麵提出的關於引渡問題的要求。德國漢堡地方法院簽發了逮捕令,指控法塔、阿赫邁特以及其他8名索馬裏人為勒索的目的企圖綁架並在國際水域襲擊船舶。在這一逮捕令的基礎上,德國政府向荷蘭提出了引渡這10名海盜的請求。德國聯邦刑事偵查局也在阿聯酋的迪拜港登上大班號,收集了證據,包括拍攝衝鋒槍射擊在船上留下了數十處彈孔。這些海盜嫌犯抵達荷蘭後,立即在當地律師的幫助下,向荷蘭法院提出反對被引渡到德國受審。2010年6月4日,荷蘭阿姆斯特丹一家法院判決同意向德國引渡這10名海盜嫌犯。
應該說這起案件取得了各方都能接受的結果。不過,從引渡製度角度說,這不是一起常規的引渡案件。常規的引渡是由意圖審判嫌犯或意圖對罪犯執行刑罰的一國向逃犯所在的國家提出引渡請求。而在上述荷蘭與德國之間的案件中,雖然在後續的程序中德國按常規的引渡程序提出了引渡請求,但這實際上是一起荷蘭首先要求德國將這10名嫌犯引渡到德國的案件。這起案件典型地反映了引渡索馬裏海盜時所麵臨的法律問題。這種情況在各國的引渡法和各國之間締結的引渡條約中難以找到現成可用的法律機製。因為這些法律和條約都假設由意圖審判嫌犯或意圖對罪犯執行刑罰的國家(請求國)向逃犯所在的國家(被請求國)提出引渡請求,然後規定請求國提出請求的條件和被請求國審查引渡請求的機製。如果在現實中發生捕獲索馬裏海盜的國家請求將海盜嫌犯引渡給其他國家的情況,這一請求國按照何種程序、何種條件提出請求?被請求國按照何種程序、何種標準審查請求?何種情況下可以拒絕接受嫌犯,何種情況下必須接受嫌犯?這些問題的答案在國際法上基本上都是空白。隻能靠有關國家之間逐案協商解決(如同上述荷蘭和德國之間的案件),其結果具有一定的不確定性。
可能有人會說,這些案件的結果是確定的,因為《反對劫持人質國際公約》、《製止危及海上航行安全非法行為公約》和《打擊跨國有組織犯罪公約》中都有“或引渡或起訴”的規定。如果這10名索馬裏海盜嫌犯不能從荷蘭引渡到德國,那麼,按照“或引渡或起訴”原則,荷蘭就別無選擇,隻能在荷蘭法院起訴這些海盜。這樣的話,要麼是德國,要麼是荷蘭,總有一個國家會起訴這些海盜嫌犯的。
這一說法符合對“或引渡或起訴”原則的通常理解。實際上,在一些國際刑法公約中規定這一原則,其目的就是要保證在任何情況下這些嫌犯都會被訴。那麼,為什麼仍然會有如此之多的索馬裏海盜嫌犯沒有被起訴呢?要回答這一問題,就必須明確“或引渡或起訴”原則的確切含義和索馬裏海盜案件的特殊情況。
從字義上看,“或引渡或起訴”原則有兩種解釋的可能。一種解釋是,締約國一旦發現嫌犯在其境內,就必須引渡嫌犯或者起訴嫌犯,不能出現既不引渡嫌犯也不起訴嫌犯的情況。另一種解釋是,如果有國家請求引渡嫌犯,被請求的國家一旦拒絕引渡,就必須起訴嫌犯。後一解釋的玄機是,如果沒有國家提出引渡請求,那麼,在其境內發現嫌犯的國家,就沒有義務提出起訴。換言之,依據後一種解釋,締約國承擔“或引渡或起訴”義務有一個觸發機製,即須先有別的國家提出引渡請求。根據這種解釋,如果沒有國家提出引渡請求,就不適用“或引渡或起訴”原則。在這種情況下,嫌犯除了被引渡和被起訴之外,就有可能有第三種命運:逍遙法外。
幾乎所有的國際刑法論著都持上述第一種解釋。不過,聯合國國際法委員會在討論“或引渡或起訴”的含義時,就有委員從這一法律術語的拉丁語“autdedere aut judicare”出發,提到了上述第二種解釋的可能性。聯合國國際法委員會2006年度的報告第225節。
如果“或引渡或起訴”原則確實存在上述第二種解釋,那麼,這一原則對於懲治索馬裏海盜的意義就相當有限。因為,索馬裏海盜被一個國家羈押後,再由其他國家主動提出引渡請求的情況極為罕見。可以想象,如果確有國家要求其他國家向它引渡索馬裏海盜,被要求引渡的國家肯定會痛痛快快地將海盜嫌犯交付引渡,就像扔掉燙手的山芋一樣,幾乎不可能出現阿基利·勞羅號劫持事件那種意大利和南斯拉夫拒絕引渡嫌犯的情況。《反對劫持人質國際公約》、《製止危及海上航行安全非法行為公約》和《打擊跨國有組織犯罪公約》規定“或引渡或起訴”原則,都是為了防止締約國既拒絕引渡,又拒絕起訴的情況。既沒有國家要求引渡,也沒有國家提起訴訟的困境,是國際社會在起草這三項公約時所沒有預見到的情況,自然,這些公約也不會給解決這一難題提供有效的方案。