收益成本分析是考察公共支出效率的重要技術方法，也是評估公共政策的常用方法。在西方國家，收益成本分析從1970年代開始流行，至今仍在使用。本章側重介紹公共支出項目的收益成本分析理論和方法論。
收益成本分析和評估是兩個不同的概念。本章的前半部分介紹收益成本分析方法，後半部分介紹收益成本評估問題。
第一節收益成本分析的框架
一、收益成本分析的作用
收益成本分析和評估是指決策者模擬市場分析方法，通過對公共支出項目的收益和成本測定，用來評估其可行性，並據此對多個項目進行篩選的技術方法。收益成本分析是微觀分析方法在政府管理中的應用。它的基礎是投入產出原理，具有通俗易懂的特點。這一方法將評估對象分為成本和收益兩個方麵。如果項目的總收益大於總成本，則這種投資是有效率的。公共支出項目追求總收益與總成本之差的最大化。
在政府決策過程中，決策者力圖通過項目的收益和成本分析來確定政府對工程投資或支出項目撥款的合理性、可行性。收益成本分析屬於實證經濟分析，其隱含的意義為，政府應當采用效率最高的政策或者支出方案，否則會存在機會成本的損失。采用優化的支出方案，意味著帕累托效率改進的實現。
（一）公共支出的正確理念
收益成本分析法（CBA）最初應用於私人部門的投資效果分析。在西方國家，這一方法已被廣泛應用於公共工程投資分析，如修建高速公路、水庫、防洪工程、醫院、機場、核電站，以及土地征用、城市改造等。近年來，隨著西方預算觀由原來的“費用觀”轉為“報酬觀”，收益成本分析的範圍也由公共工程評估，擴大到對經常性預算支出項目的評估，甚至對政府財政和經濟政策的評估。
政府投資與私人投資的最大區別在於：私人投資以市場效益為出發點，其效益高低可通過精確計算獲得；而政府項目卻由於其效益具有公共性，無法直接用貨幣來計算，因而難以確定投資效果。加上不同性質的項目之間缺乏可比性，因而長期以來，政府在決策過程中往往是“憑感覺、批條子、拍腦袋”，這就很難避免公共決策上的失誤，使我們花了很多“冤枉錢”。
收益成本分析就是從避免決策失誤的角度，提出了公共支出項目進行可行性研究的基本方法。通過對多個不同方案的效益/成本分析和對比，尋求一個在經濟上和技術上最合理的決策方案。因此，收益成本分析為我們提供了公共支出的正確理念，較好地解決了支出項目的分析問題，成為在公共領域中廣泛使用的分析方法。
（二）評估公共支出項目的合理方法
項目分析與項目評估是對於同一事物的兩種表述。前者站在部門的立場上，對項目申報而言；後者站在決策者的立場上，對申報的項目進行排隊。由於財政資金是一種有限資源，要用有限的財力來滿足無限的支出需求，就必然要對部門申報的支出項目進行合理“排隊”。
一般地說，項目“排隊”有兩種規則：一是按“權力規則”排隊，傳統的“憑感覺、批條子、拍腦袋”就是采取這種方式；二是按“效率優先規則”排隊，對於效率高的項目優先安排。後者是一種追求效率的排隊方法，它的優點是可以最大限度地避免政府決策上的盲目性。然而，要確定各種公共支出項目的效率高低並非易事，必須通過合理的技術方法來計算既定投資的相應效果。這一技術方法就是收益成本分析。由此可見，收益成本分析為政府部門作出科學決策提供依據。
在美國，收益成本分析廣泛地應用於政府支出評估的各個方麵，甚至在國防預算管理中也引進了這一評估概念。在英國，“政府在一定程度上把它們應用到教育科學部、醫療和社會服務部，還有內政部”（C·布朗：《公共部門經濟學》，中國人民大學出版社，2000，第209頁。）。為了使政府的經常性支出評估能夠科學、有效，財政學家還創造了“績效預算”或“產出預算”概念，並設計出某些評估政府部門業績的指標體係（參見D·奧斯本等：《改革政府》，第5章，“講究效率的政府：按效果而不是按投入撥款”。美國總統B·克林頓對該書的評價為：“美國每一位當選官員都應該閱讀本書，我們要使政府在九十年代充滿新的活力，就必須對政府進行改革，該書給我們提供了改革的藍圖。”上海譯文出版社，1996。）。這些都是該分析方法在實踐中的擴展。
我國傳統的基數法預算正在進行部門預算改革。根據部門預算改革的要求，各部門支出分為基本支出預算和項目支出預算。基本支出預算以人員編製為基礎，規定對所有要求撥款的項目都應當納入項目支出預算。財政部門要對支出部門申報的項目支出預算進行評估，納入項目庫管理。因此，在我國收益成本分析已經不再隻停留在理論層麵，而是分析投資效益的基本方法。
（三）改變傳統的決策方法
財政支出的“節約”與“效率”是兩個不同的概念。效率是指在綜合權衡投資（包括直接投資與間接投資）與收益（包括直接收益與間接收益）基礎上的節約。而通常意義上的節約僅僅是指實現某一既定目標的最小支出。但是，支出最小的方案，未必是高效率的方案。為節約城建資金，我們會把馬路修得很窄，各種管線都采用低標準，但幾年後不得不重新翻修。表麵上看起來，從馬路的修建到翻修都符合節約原則，但從效率角度看，其總收益僅僅是最後一次翻修的工程收益，而成本卻投入了兩次。實際上，如果把馬路的拆除費用，以及拆除路邊房屋的費用加進去，社會投入的總成本是極其高昂的。由此可見，這一做法的資金效率是極低的。長期以來，在公共支出領域，我們比較重視財政支出的節省，而不注重財政資金的使用效率。而收益成本分析的最大優點就是能夠引導我們從項目的總體收益和成本來評價每一決策方案，因而可以避免片麵追求節約、不計效率的單純財政觀點，使政府決策更加理性。因此，成本/效益分析有助於改變我們的傳統理財觀念。
二、收益成本分析的方法
收益成本分析有以下兩種基本方法，其基本原理相同，隻是評估對象和目的不同。
（一）成本/收益分析
成本/收益分析法（CBA）用於多個性質不同的投資項目或決策方案之間的成本和收益對比。政府建造一個體育場館、建設一條公路，或者建設一所中學三個不同方案。由於三個項目的效果不同，投資也不同，因而通常觀點認為這三個項目是缺乏可比性的，而收益成本分析法就試圖通過不同項目的成本和收益計算，由不可比轉向可比。從而為決策部門提供一個量化的評估結果。
（二）成本/效應分析
成本/效應分析法（CUA）用於在政策或項目目標確定之後，通過對各種可能方案的成本和收益的計算和評估，幫助選擇效率最高方案的方法。這一方法在我國公共支出分析中應用最為廣泛。例1：某市決定要建設一個可容納5萬人的體育場館。現有多個建設方案。甲方案是對原有的體育場進行改建；乙方案是拆除原有居民區住房後新建；丙方案是征用農用土地後新建。要達到規定的目標和功能，究竟哪個方案更加合理？這時就需要應用成本/效應分析法對不同方案評估。必須指出，由於不同方案的運行成本和收益均不同，因而評估分析的結果，最省錢的方案未必是最合理的。
例2：政府將在2010—2015年五年間每年增加大學生100萬人。這樣可能有多種實現方案：
① 新辦300所大學，其中15%為私立大學；
② 在原有大學的基礎上擴大招生；
③ 大力發展電大、函授和職業學院，如把原來的中等職業學校升格為高等職業學院。三種方案的投資額有很大區別。成本/效應分析就是在政策目標既定的條件下，對各種可能的方案進行成本效果分析。其中花錢最少，並同樣能達到目標的方案為優選方案。
例3：政府要修建聯結兩市的高速公路，圍繞這一目標可以形成以多條路線為基礎的修建方案。各方案的成本不同，效果也有區別。兩種具體方案包括：
① 政府投資修建、政府管理；
② 公司籌資修建、公司管理。因此，成本/效應分析的目的是在兩個備選方案中選擇一個經濟和管理上最合理的建設方案。從上述幾個例子中可以看出，成本/效應分析與成本/收益分析的重要區別在：
（1）前者的目標是單一的，而後者的目標是多元的。
（2）前者雖然也涉及收益分析，但其效率分析和評估主要集中在成本和收益的對比上。
後者則不僅要顧及成本，也要顧及收益。當然，如果當成本/效應分析同時涉及成本和收益兩個方麵時，就必須采用更加全麵的收益成本分析。
需要指出的是，成本/效應分析采用的是單向思維的方法，由於它設定的目標很難包含質量概念，因而得出的結論並不一定令人滿意。例如，如果單純追求節約，我們可以把公路設計得十分簡易、狹窄，這樣也許成本最低，但並不是最優方案。因此，如何處理好公共支出目標中的質與量的關係，這是成本/效應分析中應解決的問題。
三、公共部門投資與企業投資的區別
（一）企業投資決策的收益成本分析
在介紹公共支出收益成本分析方法之前，我們有必要先簡單了解企業投資決策的收益成本分析法原理。企業的收益成本分析過程可歸納為以下四個步驟：
1.列出各種可能方案
例如某一鋼鐵廠計劃擴大生產能力，可能麵臨各種不同的投資方案。它可以采用不同的技術方案來熔化鐵礦石，可以選擇平爐、轉爐或者電爐來生產鋼鐵；鋼材的加工工藝可以采用連續熱軋方式，也可以采用冷拉等。第一階段的任務就是要把各種可能達到目的的方案一一列出來。
2.確定每一方案的所有結果
企業主要關心的是投入的成本和能夠出售的產品量。因此，企業要確定每一方案所必需的勞動力、鐵礦石、煤炭、電力等的消耗量，並確定每一個方案下鋼的產量、質量和產生的各類廢物數量。
3.估算每一方案的投入和產出的大小
企業必須估算出生產過程中不同職能勞動力的成本，以及其他消耗成本、設備的折舊費用、廢品處理費用等，並根據不同質量鋼材的市場價格，計算各方案的收益和成本。
4.對各方案作出評價
決策人員要綜合考慮成本和收益，估算出每個方案的利潤大小，選擇采納具有最高的收益與成本之差的方案。當然，企業投資決策時還要考慮機會成本，即如果把這些資金投資到其他項目的利潤會怎樣。在預期利潤為負數時，企業會選擇放棄采用上述任何方案，而轉投其他項目。
（二）公共部門投資與企業投資的區別
以市場為主體的企業投資和公共部門投資的區別主要表現在：
1.投資
企業投資隻關心影響其利潤的因素，而政府則關心更多的因素。例如，對於防洪工程的建設，政府不僅僅關心其防洪效果，而且關心工程建設對生態保護、農田灌溉以及周邊景觀的影響。
2.評估
企業通常以市場價格來評估投入產出效益，而公共工程很難或無法使用市場價格。因此，公共項目評估要比市場投資評估複雜和困難得多。這是因為：
（1）在許多情況下，市場價格並不存在。例如：潔淨的空氣、瀕臨滅絕生物的保護、自然環境保護、經濟秩序的建立等都無法計算價格。
（2）在有些情況下，市場價格並不能真實地反映社會邊際成本和收益。例如，由於市場失靈的存在，優值品低估了價值，而劣值品則高估了價值。
四、公共投資項目的效率
為了解決上述難題，我們必須在公共支出項目評估以前，先形成以下共識。
（1）公共支出項目不存在利潤概念，而存在“消費性收益”。消費性收益是指社會從政府公共支出項目中獲得的消費利益。
（2）為了使各項目的消費性收益能用統一標準衡量和比較，有必要將其轉化為同一度量單位——貨幣單位。我們要設法將公共支出產生的物質和非物質效果，特別是那些原本難以測定的收益，例如節約行路時間、延長生命、減少死亡等都設法用統一貨幣單位來度量。
（3）預算約束下，選擇淨收益現值最大的項目是追求效用最大化的必然結果。這也是人們對稀缺資源機會成本的優化選擇。這種選擇，其實是一種消費流與另一種消費流的比較結果。
（4）為獲得效用最大化，在各種可選方案中，要選擇邊際收益等於邊際成本的方案。在完全競爭的市場經濟下，給定資源的初始分配，就會發生自願交換，直到形成一組均衡價格時才會停止。在這一均衡點上，資源得到有效配置。而公共資源的配置是一種非市場化行為，其投資通過政府預算撥款來獲得，不存在自願交換。政府在各種可選方案中，如何選擇那些邊際收益等於邊際成本的方案，以獲得效用最大化？這就需進行收益成本分析。
因此，收益成本分析是對項目或方案所需要的社會成本（直接的和間接的）同可得到的社會收益（直接的和間接的）盡可能用統一的計量單位——貨幣分別進行計量，以便從量上進行分析對比，權衡得失。這一方法用於保證稀缺資源在私人部門和公共部門之間的競爭使用，並保證資源在公共部門各個項目之間合理配置，以幫助政府實現效率改進的目標。
五、收益成本分析原理
如前所述，收益成本分析的基本程序是先明確項目或方案所要達到的目標和任務，提出能夠實現目標的若幹可供選擇的方案，通過模型分析計量各種替換方案的收益與成本，然後根據評價準則進行綜合評估，最後確定各個替換方案的優劣順序。因此，這種分析方法隻能對已經提出的項目或方案進行評估，它本身並不能提供最佳的方案，因而往往隻能做到在“次好中選優”。
任何資本投資，不論是公共部門項目還是私人部門項目，都會產生一連串的消費性收益，這些消費性收益減去項目資本投入和運行成本，就可得出該項目的消費淨收益。為了使各種各樣的收益和成本可以用統一的標準來測量和比較，我們必須把它們轉化為統一的貨幣單位。即用市場價格將投資收益和成本轉化為貨幣單位。
由於投資產生的淨收益流分布在各個會計年度內，因而要計算出淨收益流的總額，就必須把各個會計期間的淨收益轉化為現值。計算不同會計年度的淨收益值，通常采用貼現法。而項目的淨收益總值，是各個會計期間的成本和收益相減後的年度淨收益現值的代數和。
當政府麵臨若幹可供選擇的投資項目時，要實現資源配置效率最大化，理性的選擇必然是那些總淨收益最大的項目，這符合政府追求公共利益最大化的要求。當然，還有一個約束條件，即這一方案所需的投資必須滿足預算約束線的要求，不能超過政府可能的投資能力。
然而，資源配置優化理論建立在資源稀缺規律之上。公共投資項目利用了稀缺資源，就必然存在機會成本，即如果社會放棄這些稀缺資源，而用於其他項目時所可能獲得的淨收益現值。因此，公共投資決策實質是對兩種消費流的比較。項目的收益成本分析是從較長遠的觀點評估項目或政策合理程度的實用方法。長遠觀點指這種評估不僅考慮近期，也考慮項目的中長期的社會影響和社會收益。
由於公共支出項目的成本由預算撥款，其產出並不通過市場實現價值，因此，並不是所有的收益和成本都是可以貨幣計量。對於公共部門投資效率和支出項目的評價，雖然模仿市場運作的方式，但是分析本身並不能作出決策，而是為決策者提供了比較全麵、可比的信息。必須明確，收益成本分析所提供的信息有一定局限性。
收益成本分析法的基本公式為：年度淨收益 ＝年度消費性收益-年度運行成本項目的總淨收益＝（第1年的淨收益+第2年的淨收益+…）-項目的最初投入成本由於項目的淨收益分布在該項目存續期的各個會計年度，因此，考慮到時間因素，淨收益流的總價值不能進行簡單相加，而必須進行貼現。假定我們有若幹個評估項目，則第i個項目淨收益現值的計算公式為：Bi=∑nt=0bi（t）-Ci（t）（1+r）t-ki（5-1）式中：
Bi為項目i的淨收益現值；
bi （t）為第t年從項目i獲得的消費性收益；
Ci （t）為第t年中項目i的成本；
1/（1+r）為利率為r的折現係數；
n為項目的存續時間；
ki為項目i的初始成本
式（5-1）中，通過折現係數r的調整，我們可以將今後的收益都轉化為現在價值，從而與投資成本進行比較。在實際應用中，這一公式還應考慮以下問題：
（1）公共項目的成本和收益包括哪些內容，即如何界定成本和收益的範圍？
（2）用什麼標準來評價項目的效率？
（3）應當使用哪種貼現利率？
六、收益成本分析的三種標準
在公共支出項目的評價上，概括起來，目前國際上通用的有三種標準，即內部收益率法、現值法和收益成本比例法。
（一）內部收益率法
內部收益率（IRR）法又稱內含報酬率法。
“內部收益率”是指能夠使投資方案的淨現值為零的貼現率。因此，內部收益率法是先計算出項目的內部收益率IRR，並通過與“適度的市場利率”（rm）作比較來判斷項目支出的效率。內部收益率法是以（式5-1）中的各項目淨收益的現值Bi為零作為基礎，計算出達到這一條件時的內部收益率（r）。如果這一內含貼現率比要求的貼現率高，則該投資項目就是可行的。