民初建設“良善政治”，從法治政體理論上言之，即是創建法治政體。這意味著，中國的政體構造及其發展，由此步人法治的途程，而中國的法治，也從一開始就在政體中予以展開。中國法治政體的“始創”，主要就是指在民初進行的法治政體的興造。但這不僅僅表明時間上的開端，更重要的是彰顯中國政體史的一次革命性轉折與一種全新政體的起始。從《中華民國臨時約法》（以下簡稱《臨時約法》）到製憲風潮，從政黨政治到國會選舉及其召開，從法治的籲求到宋教仁案的應對，民初的政局與法律的命脈，無不是這種“始創”的多重麵相。這種“始創”的實際成效雖然是初步的，但其奠立的平台及其包含或展開的趨勢與走向，卻是十分重要的。而這個“始創”之處，既緊接晚清革命者關於法治政體的思想而來，又在締造民國、建設共和的境況之下，滿足更加迫切的法治需要，回應更加強烈的法治籲求。
以法治政體的建設作為締造共和、鞏固共和並達致民主立憲政體的要務，是民初政治法律界與思想學術界的重要思想觀念和政治法律主張。這可以從兩個方麵來觀察。
其一，以孫中山為代表的同盟會（國民黨）和其他政黨領袖，都力主通過法治建造共和國家。“中華民國建設伊始，宜首重法律”，這是孫中山1912年1月初就確立的“建國”原則。孫先生領導的中華民國臨時政府委任在法律上大有造詣和建樹的伍廷芳為法部總長，並迅速成立編訂法律和命令的法製局，都是這一原則的體現。這當然不是孫先生的一個權宜之計，他實則希望能開創民主法治的宏基：
“迨清帝退位，統一告成，遂遵前言，退而下野。夫豈欲藉此以鳴高，良以共和國家，首當守法。藐茲予躬，實欲為法治植其基耳。”並表示：“我是要以一身結束數千年專製人治之陳跡，而開億萬年民主法治之宏基。”
黃興亦針對民初令人震驚的張振武案指出：“凡有法律之國，無論何級長官，均不能於法外擅為生殺。庶幾共和開幕，國民不至有死於非法之懼。”從根本上講，“國民生命財產權專恃法律為保護，即共和國精神所托。”時任進步黨理事的梁啟超也再次確認：“夫今世國家以所謂‘法治國’者，為一特色固無論矣。”在這種法治國中，“國家所以與普通群集異者，全在法律之有無。國家威信之所以行，全賴法律確保其效力。”他在為熊希齡內閣起草的《政府大政方針宣言書》主張：民初政府的大政方針之一，就是養成法治國：“抑立國大本，首在整飭紀綱，齊肅民俗，司法與教育，實俱最要之樞機也。今之稍知大體者，鹹以養成法治國家為要圖。然法治國曷由能成，非守法之觀念，普及於社會焉不可也。守法觀念如何而始能普及，必人人知法律之可恃，油然生信仰之心，則自懍然而莫之犯也。故立憲國必以司法獨立為第一要件……”上述這些在締造共和國家、建設法治政體問題上的論斷和宣示，不僅是他們的思想共識，也是他們共同的政治意誌與政治決斷。
其二，民初的思想學術界也掀動了對法治國家、法治政體的討論和訴求。這裏僅舉兩例，即可窺見一斑。一是張東蓀在《法治國論》（1913）一文中指出：“法治國與政體，有連接之關係。今國體雖定為共和矣，而政體實未躋於立憲。此無他，以法治不進故也。”這即是說，無法治就無立憲政體，立憲國必然是法治國。“法治國與立憲國，雖有程度之差別，然有憲法之國，即當為法治國。中國之宜有憲法，已為全國上下所共認，則中國之宜為法治國，固已於此中直接表示之矣。”他鑒於當時既無法可依又不斷發生輕法乃至毀法之事的政局，警告說：“第今日之中國，非僅各種法律不備，抑且憲法尚未產出。政府與人民，均未循乎法律之軌道，其去法治國，不知幾千裏也。不佞橫覽政象，怒焉憂之，以為現今實中國生死存亡之關鍵。苟法治不立，過此以後，國人無複機會以圖建樹，則必先受內亂之苦，繼受亡國之苦。”他特別憂慮因法治不進而發生更變共和國體的危險：“中國苟法治不進，非僅政體日在動搖之中，且即國體亦有變更之虞。惟憲法未定，國體於法律上之保障不備。約法雖存，而上自政府，下至人民，早已視如土芥，又烏可恃為保障耶！”所以，他寄希望於建立法治國，以避免此種危險：“為今之計，惟有速製定憲法，使中國為法治國，夫為後變更國體之禍，或可免也。”曾聲明讚成共和並永不使君主政體再行於中國的袁世凱，未久即廢共和複帝製，此足證明張東蓀是有先見之明的。二是黃尊三在《法治與複古》（1914）一文中認為，與過往的專製國家不同，共和國的實質就是法治：“使吾國而猶是帝政專製之國家也，則率由前王之舊軌，今則共和名國也，既戴共和之名，自必核共和之實。法治者，共和國家之實質也。此吾政府之亟宜效行者也。”他還以詰問的方式，表達了對政府厲行法治的期待：“吾政府究何所畏憚而不效行歐美之法治乎？吾政府又何所顧惜而不亟行歐美之法治乎？夫按之國體有行法治之必要，考之國際又行法治之不容緩，今又當其時矣。政府亦何不可與吾人民以法治相見乎？”
民初的法治政體，既然被認為是建設共和政治和民主立憲的首務與實質，那麼其重點或主要元素，就不能不是以憲法為主腦的公法體係或政體法。不論是作為政治家的孫中山、宋教仁、黃興，還是一些法政學者如張東蓀，其法治思想與訴求的關切重心，也均在於此。孫、宋、黃皆視憲法為共和立國最重大和最關鍵的保障，是確立民主立憲政體的頭等大事，故而孜孜以求。張東蓀則明確論說法治國的要素，“一言以蔽之，曰公法發達而已”。他在《法治國論》中具體列論法治國的四個特征，除第二個特征“人民之自由皆以法律為範圍”之外，其他三個特征都關聯到公共權力的法律約束問題。第一個特征“即為國家自行製限其國權之發動，且使其發動必由於一定之形式，此製限此形式，即以法律表示之”。第三個特征，“即為行政全受法律之拘束。蓋立法與司法本無出乎法律範圍之事，所難人於法律拘束者，厥惟行政。故法治國之重大要求，即在此而不在彼。蓋非使行政全納乎法律之中，則法治之精神不能實現”。第四個特征，“即為國權之行動必以法律形式出之。立法者依舊法而立新法，司法者執法以息爭，行政則範圍廣矣，雖不能一一納乎法律之軌內，然必多納一分，即法治之精神多表示一分。是故法治國之法規，必多多益善，使其行政能多適用法律一分，則法治之目的多達一分也”。張氏總結說：“以上所述，法治國之要素，雖有四端，然一言以蔽之，曰公法發達而已。”黃尊三也將“法治主義”定義為人民與國家的關係由法律支配之：“夫法治主義，果為如何之主義哉？即人民與國家之關係由權力支配的變而為法？支配的之謂也。換言之，即治者對於被治者或被治者對於治者之要求，純以法律為根據，是法治之真義也。”
這無疑也是認定，法治即為公法之治。
觀察民初幾年法製的準備，可以很清楚地看到，其顯示出來的基本圖景，正是以構造與規範國家權力包括政體結構的政體法為先務、為重點。從君主易為共和，從專製轉入立憲，從人治進到法治，公法的發達，無疑是至關緊要、甚為關鍵的。所以，對於一般法律，民初確認，為保證新舊的順利交替，前清製定的《法院編製法》《商律》《破產律》《違警律》《新刑律》《刑事民事訴訟律草案》等，除與民主國體抵觸外，予以暫時適用。但關切民主立憲政體的約法、憲法及各種組織法、選舉法等，都成為民初法治政體構造的重頭戲。《中華民國臨時政府組織大綱》《中華民國參議院法》《中華民民臨時約法》《中華民國國會組織法》《參議院議員選舉法》《眾議院議員選舉法》等法律，在辛亥革命之後的10個月之內相繼頒布施行，其中，尤以效力等同於憲法的《臨時約法》為標誌。該約法確定中華民國由“人民組織之”以及主權“屬於國民全體”的民主政治原則；確認人民一律平等並享有各項自由和權利；按照三權分立製?的憲政原則，建立“以參議院，臨時大總統，國務員，法院，行使統治權”的民國政權結構，實行議會政治與“內閣製”的政府形式，確認司法獨立即法官獨立審判。這意味著，中華民國民主立憲政體的大致法律框架初步形成，中國曆史上第一個法治政體的雛形也卓然而立。
在《臨時約法》之後，民初構造法治政體重中之重的根本大事，在於憲法的製定。“製定憲法，為民國建設第一大業”。梁啟超1912年發表的這一斷言，無疑是民初各種政治、社會力量的共同心聲與奮鬥目標。因為“譬諸廣廈，必其基礎鞏固，方能魏然卓立，雖疾風暴雨弗能破壞也。惟國亦然，必其憲法良好，國本鞏固，乃足以自存，而不為政海波濤所搖動。而政體之確定，三權之分立，自由之保障，法令之依據，鹹在斯焉”。故而在那個對憲法抱有極高期待因而群情鼎沸的製憲歲月裏，不僅許多法政學者、憲法專家熱烈討論各種憲法問題，而且康有為、梁啟超、嚴複等思想家和一些民間組織也汲汲於製憲，紛紛草擬憲法草案；不僅各個政黨都以高漲亢奮的激情投身於製憲大業，袁世凱政府也提出關於憲法的各種主張以求影響乃至主導製憲。其中，尤以國民黨人為推動製憲的主力。1913年春，孫中山把製定憲法視為“立國之根本”，所以它是國民黨的“劈頭第一事”。他說：
“今者，正式國會、正式政府成立之期不遠，尤不能不細心研究，冀產出一最良之憲法，以為立國之根本。”故而“劈頭第一事，須研究一部好憲法。中華民國必有好憲法，始能使國家前途發展，否則將陷國家於危險之域。研究憲法之責任，在於政黨，吾人宜非常注意。”宋教仁認為，立憲之根本，以憲法為大。在他看來，“憲法者，共和政體之保障也”。中國能否建成共和政體，關鍵取決於憲法。“中國為共和政體與否，將視諸將來之憲法而定，使製定憲法時為外力所幹涉，或為居心叵測者將他說變更共和精義，以造成不良憲法，則共和政體不能成立。”這是“吾黨所最宜注意，而不能放棄其責任者也。”黃興也極為推重憲法，稱其為“建設共和國家之第一著”。他在1913年1月指出：“惟現今最重大者，乃民國憲法問題。蓋此後吾民國於事實上，將演出何種政體，將來政治上之影響良惡如何，全視乎民國憲法如何始能斷定。故民國憲法一問題，吾覺萬不能不出全力以研究之，務期以良好憲法，樹立民國之根本。”同年3月又說：“今者，正式國會成立在即，建設共和國家之第一著，首在製定憲法。憲法者，人民之保障、國家強弱之所係焉也。憲法而良，國家日臻於強盛；憲法不良，國家日即於危弱。吾黨負建設之責任至繁至巨，首先注意憲法，以固國家之基礎。善建國者，立國於不拔之基，措國於不傾之地。憲法作用，實有不傾不拔之性質。”由此可見，他們的確對憲法推崇備至，對製憲之於民國創建與確固的意義作了無以複加的申說。
進一步的問題在於，中華民國應當製定一部什麼樣的憲法，才能確立與保障共和國及其法治政體？這當然是製憲的宗旨與關鍵。民初對這一關鍵問題，有各種不同的見解和主張。但因本篇的主題所限，這裏不可能也不需要對這些見解和主張進行述評。筆者所關注的是，與民初法治政體的始創最相關聯的兩個憲法問題，即人權、權力分立與製?的問題。
對於人權或人民的權利在憲法中的地位，孫中山先生曾經指出：“憲法者，國家之構成法，亦即人民權利之保障書也。”孫先生的民權主義，承認天賦人權，主張共和憲法，必以保障此種人權為公理。他說：“天賦人權，胥屬平等。自專製者設為種種無理之法製，以淩轢斯民，而自張其毒焰，於是人民之階級以生。當茲共和告成，人道彰明之際，各種人民，對國家社會之一切權利，公權若選舉、參政等，私權若居住、言論、出版、集會、信教之自由等，均許一體享有，毋稍有歧異，以重人權，而彰公理。”黃興則認為：“20世紀為民權發達之時代。故立國於世界上，無論為民主立憲，為君主立憲，民權蓬勃，無可壓抑。”在為爭取民權而反抗專製之後，民權必由法治予以保障，才是真正的共和立憲政體。“誠以人民被治於法治國之下，得享受法律之自由；人民被治於專製政府之下，生殺由一人之喜怒，無所謂法律，人民之生命財產，無法律正當之保護，民權亦從此泯絕。故共和立憲政體，以保障民權為前提。”這些觀點，都是民初製憲及建築共和立憲政體極其重要的思想根據。正如《國民黨之憲法主張》在“憲法上之人權”部分指出：“憲法上首應規定者，即國權行使之限度是也。國家對於個人之權力，決非縱橫無限，個人必應有回翔餘地，為國權所不能至。此餘地即所謂人權，亦即所謂製限國權，保護自由，此憲法第一之本領也。”事實上，《臨時約法》和《天壇憲草》都重點確認了中華民國人民享有的廣泛的自由與權利。這在中國的政體史、人權史與法治史上，都具有劃時代的意義。
政治製度或政體的設置，也是憲法及其相關法律的一個關鍵內容。這一問題，顯然要比人權在憲法和法律上的記載與確認複雜得多。“人權清單”上自由與權利的多寡及其增減，以及其在約法與憲法中如何表述，在民初並未引發重大的政治上的爭議與衝突。甚至連確認袁世凱大總統“總攬統治權”的1914年《中華民國約法》，其第4條至第10條規定的中華民國人民享有的各項自由與權利，幾乎就是照抄了《臨時約法》，其與《天壇憲草》也所異無幾。但對政體的設置與安排卻遠非如此。民初的製憲之爭，實際上主要就是圍繞這一問題而形成和展開的。對這一問題，宋教仁指出應“依法理，據事實”加以解決：“討論憲法，行政、立法、司法三權應如何分配，中央與地方之關係及權限應如何規定，是皆當依法理，據事實，以極細密心思研究者。”這就是說，民初政體的安排，一方麵不能不考慮現實政治、軍事格局的嚴重製約，另一方麵又要受到辛亥政治革命確定的民主立憲政體的目標約束，如果“使製定憲法時為外力所幹涉，或為居心叵測者將他說變更共和精義，以造成不良憲法，則共和政體不能成立”。所以，雖然民初的各種憲法草案文本看起來大都符合民主憲政的常製通則，但是，民初各種政治力量尤其是武人集團的角力與搏戰，在事實上成為牽製整個製憲過程的決定性因素。而在法理與時勢之間如何尋求妥協，在理想與現實之間又怎樣尋覓協調，顯然是各種製憲方案在設計政體時的基本出發點。
從法治政體的原理來看，以現代政黨製度與普選製為基礎的分權製?，是法治政體的核心與焦點。沒有分權製?，就不可能有立憲，也不可能有法治。“夫立憲之根本，孰有大於憲法者？立憲之精神，孰有大於立法機關之作用與責任政府之組織者？天下豈有虛懸一憲法於此，政府不必遵守，徒責人民之服從，而猶謂之立憲者乎？又豈有立法機關之作用與政府之組織不合憲法政治之原則，而猶謂之立憲者乎？”所謂憲法政治的原則，從政體上言之，不外乎就是權力的分立與製?原則。因此，孫中山先生強調：“現在中華民國共和政體，與專製政體不同。專製政體之主權，為君主一人所私有，共和政體三權分立，各有範圍，三者之中尤以立法機關為要。立法機關乃人民之代表，欲求有完全國家，必先有完全議院，”隨後，政府發布通告，稱“立法、行政、司法分權鼎立，為共和國之精神，凡司法範圍以內之事，無論何項機關，均不得侵越幹預。”《國民黨之憲法主張》也認為中華民國憲法應采取“相對的三權分立主義”，創製三權各自獨立及其相互製約的製度，包括設立彈劾製，由眾議院來處置總統的重大犯罪和國務員的違憲行為。然而，以袁世凱為代表的政治、軍事勢力則主張，為適應民初分崩紛亂的局勢，中華民國應實行大權在握的“超強總統製”。
在這樣的製憲背景與環境之下，《天壇憲草》於1913年10月31日草成。因國民黨人在國會憲法起草委員會中占有明顯優勢，這部憲草繼承了《臨時約法》的民主立憲精神與原則，完善了民主立憲製度，鞏固了法治政體的基礎。孫中山在評價《天壇憲草》時說：“當日革命注意之點，曰推翻專製時代之皇帝，是禁皇帝作惡。因皇帝一動物也，吾人亦動物也。因彼可以自由作惡，故從而防止之、排除之。‘天壇憲法’即防止皇帝作惡之憲法也。”這是對《天壇憲草》核心理念及其與辛亥政治革命之關係的揭示。《天壇憲草》雖然明顯擴大了總統的權力，卻沒有完全符合袁世凱的要求，結果在其阻撓與破壞之下，最終未能成為正式憲法。
從《臨時約法》到《天壇憲草》，不論是確定民主政治原則以及以此為淵源和基石的分權製?的立憲政體，還是確認中華民國人民享有的廣泛的自由與權利，都標誌著法治政體的初生與草創。這在中國的政治史（政體史）與法治史上，都具有曆史性的意義，它們不僅開創了共和時代的價值方向與製度框架，也賦予初創的法治以現代的底座、使命以及粗疏的政體保障體製。
四、民初法治政體的困厄
共和初造，民主立憲政體略備，法治肇興，這是民初中華民國政治法律的基本格局。盡管不少人認識到締造中華民國是一個極為複雜、艱難的過程，但“勝利”的樂觀情緒也很自然地洋溢出來。所謂“民國締造，舉國騰歡，而乃澎湃熱潮，儼成狂醉。彼措置人以專製政府去之如此之易也，謂辦理民國，已得基礎之健全，更何難告安於袵席”。而在《臨時約法》頒行時，新任臨時大總統袁世凱誓言堅持共和、循守約法，這一情緒更加昭然，以至於孫中山先生在1912年數次表示，共和政體已成，民權主義目的已達，政治革命已如願而償。針對當時的輿論對“民國國體、政體是否確定穩固”的疑問，孫先生毫不猶豫地回答說：“何待多疑，民國招牌已經掛起，此後無足慮者。”招牌雖已掛起，但懷疑者仍想考查其實。針對這些懷疑者，孫先生滿懷信心地言道：“此在國民心理如何，國民既欲共和，非當局之人所能強以所不欲。我國民心理既造成共和，即將來絕無足慮，彼外間一部分輿論特虛報恐怖耳。”他認為，自此以後，社會革命比政治革命愈屬重大，因此，“以現在政治之事，有袁大總統及一般國務員擔任，鄙人從此即不廁身政界，專求在社會上作成一種事業。”也就是竭力從事社會革命，以實現民生主義的目標。其具體行動，就是全心投身於修建鐵路的事業。至於在製度和政治格局上何以保證共和，使之不替；維護民主，使之不失；護衛立憲，使之不墜；確立法治，使之不亡，是孫先生此時思慮有所不及的。
無論如何，法治必須是有製度性與體製性保障的。僅僅把法治的理想和原則確立在政治綱領與法條之中，並希冀法治之不失不亡，肯定是無濟於事的。就民初而言，如果說《臨時約法》等法律對法治政體的初定，在法條或文本的層麵上展現了一種法治政體的興創，那麼，這些法律具有至高無上的約束力，才是檢驗其法治政體有效性的最終標準。或許正因為如此，孫中山等人不遺餘力地強調對《臨時約法》等法律的遵守與執行。袁世凱就任臨時大總統時，曾發表誓詞：“民國建設造端，百凡待治，世凱深願竭其能力，發揚共和之精神，滌蕩專製之瑕穢！謹守憲法，”參議院在答詞中說：“本院代表國民，尤不得不拳拳敦勉者：《臨時約法》七章五十六條，倫比憲法，其守之維謹。”孫中山先生也深知，共和國的根本在於法律，法律的根本在於效力與權威，所以，他在1912初就要求新總統必須服從《臨時約法》與將要製定的憲法以及一切法律。他指出：“臨時政府約法為參議院所製定，新總統必須遵守頒布之一切法製章程。”“且總統不過國民公仆，當守憲法，從輿論。”他還特別申述說：“不過民黨之所求者，國中無論何人及何種勢力，均應納服於法律之下，不應在法律之外稍有活動。”宋教廣認為：如果憲法沒有至上的權威，也不能建成共和政體。“使得良憲法矣，然其初亦不過一紙空文，而要在施行之效力，亦使受外力牽製，於憲法施行上生種種障礙，則共和政體亦不能成立。”伍廷芳也說：“國家以法律為至尊，上下均應遵守。故凡文明之國，未有出乎法律範圍以外者。就令其人有罪，亦當依法辦理。若不依法辦理，即為擾害人民，誠以法律綦重，不能逾越執行也。今中國既號共和，一洗從前枉法之弊，若仍不遵守文明法律，不獨國內皆受其害，且為外人所竊笑。要之，鄙人所以斤斤置議者，不過欲法官依法，”他們所注重的無一不是統治者的守法與守憲問題。否則，任何法律也不過是徒托空文，而法治政體又何以存在呢？以此為基準，透視以《臨時約法》為核心的公法體係的命運，就會發現，尚屬“始創”的民初法治政體及其變局，就遠不是像孫中山先生所言說的“何待多疑”與“無足慮”的景象了。因為以《臨時約法》為核心的民初政體法在創建共和國家與初步安排民主立憲政體的同時，也逐步陷入了多重的困厄，遭遇了重大的危機，以至於瀕於絕境。因此，以孫中山先生為代表的民國締造者，又很快再次回到“政界”和新的政治革命的軌道，以繼續完成民主立憲政體或法治政體的構造。
民初法治政體的困厄，主要可從三個層麵上來觀察：一是在立法上，《臨時約法》等民主立憲性的法律被廢棄；二是在公權領域，頻頻發生違反《臨時約法》等法律的行為，乃至釀成嚴重的法治事件；三是應對上述立法變故、違法行為和事件時的窘態與困境。
《臨時約法》及相關法律，粗略地設定了民初法治政體的框架，但是這一框架僅存三年多，就被1914年的《中華民國約法》（以下簡稱《約法》）等法律所取代。
民初政體的創製與變更所引發的政爭，原本就是以《臨時約法》為中心展開的。在國民黨人心目中，“民國存亡，係於約法，約法無效，民國即亡”。袁世凱及其代表的政治、軍事力量，則對《臨時約法》心存芥蒂，急欲予以增修乃至廢止。袁世凱當選為正式大總統後，立即谘請國會增修《臨時約法》以擴大總統的權力。他認為：
證以《臨時約法》施行以來20個月的經驗，因其限製過苛，環生國家政治刷新的障礙，使政府左支右絀，所以“萬萬不敢再博維持《約法》之虛名”，而“身受施行《約法》之實禍”。不久又說：“約法因人成立，多方束縛，年餘以來，常陷於無政府之地，使臨時政府不能有所展布。”這些已表露真，廢止《臨時約法》的心意。當袁世凱1913年11月解釋國民黨，剝奪國民黨議員資格，致使國會解散，《天壇憲草》流產，結果是“《約法》毀滅，國會廢棄，燃人治已死之灰，播專製未盡之毒”。
其後，代替《臨時約法》的《約法》，其根本正是確認大總統“總攬統治權”，並基本上否定了分權製?的立憲政治原則。袁氏在公布《約法》時言稱：“我國改建共和政體，既有種種特別情形，勢必施行特別製度，而後可以圖國家之長治久安，改造民國之根本大法，首在力求實利，而不在徒飾美觀；首在為多數人謀幸福，而不在與少數人言感情。救國但出於至誠，毀譽實不敢計及。是以有此次增修約法之結果！名以隆大總統之權，即實以重大總統之責。”根據《約法》的規定，大總統召集立法院，參政院為大總統的谘詢機構，即議會製度被取消。大總統並為行政首長，統攝行政大權。在司法上，該約法將“法官獨立審判”改為“法院依法律獨立審判”。對於中華民國憲法的製定，該約法規定：中華民國憲法由參政院推舉的憲法起草委員會起草，但參政院隻能“應大總統之谘詢，審議重要政務”。同時，參政院審定的憲法案，由大總統提交其“召集並解散之”國民會議決定。這意味著，製憲權實際上也交由大總統操控。所以，《約法》所規定的大總統職權，比《臨時約法》廣狹懸殊，有如雲泥之別，不可比擬。完全可以說，“《新約法》之唯一目的，在於增加總統之權力，減削議會之牽掣，與《臨時約法》之精神完全相反。以實行‘一人政治’主義”。同年，袁世凱公布的《修正大總統選舉法》又規定，總統任期十年，並可以連任，且每屆大總統候選人都由大總統推薦。按法理和法律程序，新法當然可以修改舊法，並取舊法而代之。但是，《約法》及《修正大總統選舉法》大幅改變《臨時約法》的議會民主與立憲架構，顯然不是所謂對《臨時約法》的簡單增修，或者是民主立憲政體之下議會與行政權力的正常調整，而是民初民主立憲政體的更改與倒退。
更為嚴重的是，袁世凱1915年底圖謀帝製，預備登皇極正大位，定1916年1月1日為“洪憲元年元旦”，直接篡改共和國體，名之曰實行“君主立憲”，終因多方反對被迫宣布撤銷“洪憲”年號，恢複共和，更不能不意味著民初始創的民主立憲政體遭遇空前的危機。至此，“辛亥革命所成之事業，僅存‘中華民國’四字矣！”
國外的不少曆史事例證明，“共和國的創建和憲法的確立，可以通過推翻專製君主或隨著專製君主的退位而實現。同樣，篡奪政府權力的專製者也可以摧毀共和國並廢除憲法。這些變化通常都伴隨著暴力或暴力的威脅。”辛亥政治革命以及民初的曆史，不也是如此嗎？從法律上看，袁世凱雖非篡奪政府的權力，而是依法選舉的大總統，但其汲汲於威權政治、專製權力與帝王氣象，卻是難以否認的。正如李劍農所評說，對於《臨時約法》，“袁世凱在未到必要的時候，仿佛也還肯受它的拘束；但是他的主義老早打定了，就是在實權沒有完全到手以前，隨你們畫的什麼符，他都表示尊重，若要他放棄把握實權的關鍵他便死也不能從了。”這也可以解釋，他摧毀共和國家，殘害民主立憲政體，最終走向帝製自為，實非偶然。從提真，“增修《臨時約法》”到解釋國會，阻撓《天壇憲草》成案，從《中華民國約法》《修正大總統選舉法》到帝製白為，正是貫穿了一條若隱若現的主線，即以拯救民國為名逐步擴張大總統的權力，直至恢複專製政體。
民初幾個震驚一時但又影響久遠的典型案件或違法事件，則顯示其法律的權威受到了嚴重的傷害和毀損。《臨時約法》公布施行半月之餘，孫中山先生就給各省都督發布依法懲治越法肆行的地方長官及軍事將領的命令。該命令稱：辛亥革命後，“各地方行政長官及帶兵將領，良莠不齊，每每憑藉權勢，淩轢鄉裏，有非依法律輒人人民家宅，搜索銀錢、衣物、書籍據為己有者；有托名籌餉，強迫捐輸，甚且虜人勒贖者；有因小忿微嫌，而擅行逮捕人民，甚或槍斃籍沒，以快己意者；排擠傾絡，私欲橫濫，官吏放手，民人無依。若不從嚴締治，將怨鬱之極，鋌而走險，恐非地方之福。”在與此同時發生的所謂“民國第一案”的姚榮澤案以及宋漢章案中，法部總長伍廷芳也主張：“須審慎周詳以示尊重法律之意。”因為“現在共和確立，廷關於保障人民之自由，已於臨時約法規定。似不應有損害民權，違背約法之事，致啟人民之危懼”，否則，“民國約法之信，必因之立隳，關係不僅此案”。但根據伍廷芳的批評，身為國民黨人的滬軍都督陳其美，則妄為侵越橫恣，“藐視司法，侵越權限。共和肇始，詎可濫用威權，至於斯極”。他還因此而憂慮當時的司法活動中出現的違犯《臨時約法》的種種現象：“邇者共和確立，人民之自由權亟宜竭力保障，但聞各處官廳審訊案件，仍用刑罰，又不依法律逮捕拘禁；及至逮捕拘禁多日，尚不解赴法庭訊問判斷，實屬蹂躪人民之自由權，違犯《臨時約法》第六條。倘不嚴加限製，必大起人民之驚疑，決非民國之福。”伍廷芳之所以在一個案件的處理過程中如此強調尊重法律，是因為他知曉，在實行法治的開端，一旦治者（尤其是位高權重者）的違法行為不能得到追究和遏製，以致釀成輕法、壞法的風習，法治也就危險了。正如亞裏士多德在論及保護政體的方法時指出：“對於各個要素（部分）業經調和好了的政體，最切要的事情莫過於杜絕一切違法（破壞成規）的舉動，尤其應該注意到一切容易被忽視的小節。越軌違法的行為常常因事情微不足道而被人疏忽，這猶如小額費用的不斷浪擲，畢竟耗盡了全部家產。由於款項不是在同一時間大筆支出，人們總覺得錢少不必計較；我們的理解有時候為詭辯謬語（譎詞）所誤，在這些事例上大家往往不期而都有所錯誤了。‘所積聚者雖屬諸小，但諸小既積，所積就不小了。’所以大家應防止在小節上的越軌違法舉動的開端。”先例一開，循者必至。善端如此，惡例亦然。因此，姚榮澤案與宋漢章案中所透示出來的信息，對於新生共和國的法治來說，乃是不祥之兆。
在隨後近一年的時間之內，這個不祥之兆，就釀成為嚴重毀法的大禍，即最高統治者涉嫌踐踏法治而震驚民初政壇法界的張振武案和宋教廣案的爆發。對於張振武案，一些參議員直言大總統袁世凱、副總統黎元洪破壞約法，未經法律程序非法剝奪人命。張伯烈等參議員指責黎、袁破壞約法，致使有法律而成為無法律：
“共和國家全賴法治，惟法律乃能生殺人，命令不能生殺人。惟司法官乃能執法律以生殺人，大總統不能出命令以生殺人。”但在張案中，“大總統、副總統乃口銜刑憲，意為生殺”。彭允彝甚至認為，“此時可以謂之無政府、無參議院、無法律、無政治。何以謂之無法律？夫法律可以生殺人命，命令不能生殺人命，現在命令既可以生殺人命，甘於破壞約法而不顧，尚得一謂有法律耶？”宋教仁被刺一案，更是蔑視、攪弄民初法治的大案。這兩個案件的發生和處置都有最高治者（大總統、副總統、總理及陸軍總長等）及其高層屬下涉嫌其中，典型地反映出民初法治政體的千瘡百孔。正因為這兩個大案的發生，黃興把袁世凱統治下的民國稱為“無法律之國”：“袁世凱推翻共和，將臨時約法全行打消，以達其專製魔皇之目的，封禁報館，摧殘輿論，縱兵搜掠，草菅人命，種種殘酷，弄成民國為無法律之國。”黃尊三亦說此時實為“法治不存”：“若夫中國之不善，乃暴民之橫行，武人之專製也；政客之爭權，議員之搗亂也；偉人之縱欲，官吏之營私也。法因人改，債供私用，黨以利合，官以賄得。雖曰人治不良，禮治不修，法治不講，而要皆無法之遵，法治不存之過也。法治之跡，已在若存若亡之間，而政治亦呈不明不暗之象，豈果法治之咎哉！”這無疑是對“武人專製，政界昏暗，法紀蕩然”的民初政局及其造因的揭露與痛陳。這當然不是說那個時代沒有任何法律和法律秩序，或民國國民完全生活在無法無天之境，而是側重於揭露國家治權與治者這類公權領域屢屢違犯《臨時約法》等政體法的嚴重現象，即如孫中山所說：“綜過去六載之泯棼，何一非在上者弁髦法紀階之厲。”這一現象恰好反映出民初法治政體在運行上存在的致命問題。
麵對上述種種違反、破壞乃至毀棄法律的行徑，民初的製度與體製將怎樣處置？各種政治、軍事、社會力量又將如何因應？這樣的處置和因應，顯然比那些嚴重違法的事件更能檢驗一個法治政體的真實性與可靠性。在任何一個法治政體之下，總是難以完全防範和避免發生公共權力造成的違法事件與法治危機，所以，判斷一個法治政體的完善及其可靠性程度，一大關鍵就是這個法治政體的危機應對能力，即危機應對機製與方式的及時性、有效性和權威性。從法治政體理論的視角來看，對於任何危害法治的事件，包括法治危機，任何組織與力量所能采取的應對方式，不外乎有“政體內的解決”和“政體外的解決”兩種。前者是依靠法治政體自身提供或具備的製度、法律及組織的力量來解決問題，後者則是在法治政體無效或失效之後不得不用體製外的超常規手段以濟政體之窮。在民初的曆史實踐中，每當發生嚴重的法治事件，人們總是主張“訴諸輿論”“訴諸法律”“訴諸國會”以及“訴諸武力”。據此，民初“政體內的解決”有“輿論批評”、法律解決和政治解決之分。“輿論批評”是運用民主立憲政體所保障的言論、出版自由，發揮輿論的力量，批評治者的違法、毀法行為，力爭扞衛法律的有效性。法律解決即通過司法程序，由法庭予以審判。政治解決則是利用民主程序、質詢與彈劾程序等。更換政府以及在國會中進行質詢、彈劾。而“政體外的解決”，就是武力解決。這些方式在邏輯上層層遞進、步步升級，但實際上又可能是同步采用或交叉實行的。而不論是上述哪種解決方式，其展開過程之艱危以及最後的結局，也都是民初法治政體困厄的一部分。在張案、宋案以及其他的政府違法事件中，這種困厄最為充分地凸現了出來。
“輿論批評”是民主立憲政體下社會監督政府的主要途徑。《臨時約法》確認中華民國人民享有的自由權，包括“言論、著作、刊行”的自由。這一自由在民初得到了較為充分的實現。張振武案一經披露，指責袁、黎非法殺人的各派力量，就在輿論上從法律和法理的角度予以評析與聲討。如國民黨人黃興指出：“黎副總統原電述張、方罪狀，語極含混。凡有法律之國，無論何級長官，均不能於法外擅為生殺。今不經裁判，竟將創造共和有功之人立予槍斃，人權國法，破壞俱盡。庶幾共和開幕，國民不至有死於非法之懼。而張、方案乃如此，張、方獨因一麵告訐者擅定極刑，未訊供證而死。國民生命財產權專恃法律為保護，即共和國精神所托。縱使張、方對於都督個人有不軌之嫌疑，亦豈能不據法律上手續，率請立予正法，以快私心？”而共和黨參議員張伯烈等人同樣申說：“查臨時約法第六條第一款載明，人民之身體非依法律不得逮捕、拘禁、審問、處罰；又第九條，人民有訴訟於法院，受其審判之權。此次臨時大總統槍斃張振武、方維二人，未依法律，未經審判，與上舉臨時約法所載條文，顯相違反。”他們認為，即使張、方有罪，也應依法律程序審判和懲處，豈可擅行就地正法！而宋教廣案發生後，種種譴責暗殺事件破壞法治的聲音，即如潮水般湧現。正如時論有言：“夫國家製定法律、設立官署者，蓋維持安寧秩序，保護生民財產也。宋君無端被此慘案，無論被害者為何如人，加害者為何如人，要皆破壞國家之法律。”而隨著宋案進程的推進，更多牽涉袁世凱政府的證據披露之後，許多輿論更是直指袁世凱、趙秉鈞實為元凶，強烈要求依法追究。“輿論批評”當然不是審理案件，但合法、恰當而有力的輿論，無疑會喚起公眾對重大法治事件的關切，監督相關案件的審理過程，並對政府和違法的治者產生警戒作用。
在一個法治政體之下，用“政體內的解決”來應對任何重大的違法事件或法治危機，既是這個政體的內在機能，又是這個政體的製度邏輯。法律解決無疑最符合法治的要求，而且政治、法律上的風險或代價也較低，因而理所當然地應為首選。
對於張案和宋案，尤其是宋案，不少人真，於“共和國家全賴法治”的觀念，主張唯一正當的辦法，就是法律解決，時人稱之為“法律派”。在國民黨人中，黃興力主首先走司法程序的法律解決，他說：“夫宋案如何辦理，固當由法庭主持。興對於宋案，純主法律解決”。其理由是，“民國已經成立，法律非無效力，對此問題，宜持以冷靜態度，而待正當之解決”，而且，“此時正在全國憤怒中，訴諸輿論、訴諸法律，不能說沒有力量。”可見，黃興主要是相信共和國法律的有效性，即這種法律對處理牽涉宋案的人應該是有力量的。同時，他也擔憂武力解決的可行性：“南方武力不足恃。苟或發難，必致大局糜爛。”所以，“不如訴諸法律為好”。此外，岑春煊、伍廷芳、譚人鳳等也主張政府和“武力派”都尊重“法律解決”：“宋案詞連政府，洪犯固宜速求引渡，歸案訊辦，趙總理既涉嫌疑，屆時亦應出庭受質，方能表白。政府固不便強辭辯護，抗不受理。攻政府者，亦宜靜聽法律製裁，不必純尚感情，過於激烈。”孫毓筠等人領導的“國事維持會”同樣說：“顧念宋案純係法律問題，究竟之判決，當然屬於法庭。今除靜候法律解決，別無方法。”一直關注宋案的著名記者徐血兒，也讚同首先“法律解決”：“共和國總統、國務院總理犯罪，當與庶民一樣受到法律審判。”所以，宋案的解決辦法，“即袁、趙自行解職，組織特別法庭，以受法律之裁判是也。袁、趙苟未主使，則法庭中自能辨明；袁、趙苟為主使，則法庭亦不能曲恕。故今日之正當辦法，即為尊重法律，使嫌疑犯盡歸法庭對質，不得以有權勢者即可巧於躲避也”。袁世凱政府當然也同意“法律解決”的方案。黎元洪就明確宣稱，宋案“純屬法律問題”，當由法庭依法調查審理：“共和國家，首重司法，豈惟行政官廳不容幹預，即至立法機關，亦當然不能侵犯。刺宋一案，純屬法律問題，前者宣布證據，不出之於法庭，而出之於軍政府。學律者猶竊慮其非，乃各省團體，當法庭未判以先，動輒以意通電，間入政治，動搖邦基，加入以犯罪之名，而先自居於違法之實。不知而言之，是謂昧理，知而言之，是謂侵權。擁護約法，是毋乃非歟？”這雖有為袁世凱、趙秉鈞辯解與護衛的用意，但在原則上則與黃興等人的主張相合。而對於徐血兒的“法律解決”方案，政府則是不可能讚成的。無論如何，宋案的確進入了司法程序。不過，在包括國民黨人在內的許多人看來，事實上，宋案的“法律解決”之路隻走了一半——他們認定的元凶正犯袁、趙二人一直逍遙法外，並未受到法律追究。而這正是國民黨人最後付之“武力解決”的一個基本緣由。
政治解決，廣義上也屬於法律解決，但人們有時將其包含在法律解決之內，更多時候則與法律解決並稱。作為民主立憲政體之下議會製約政府的常規，政治解決的方式在民初也於法有據，即《臨時約法》的規定。在《臨時約法》中，政治解決就是參議院有權采取質問、谘請查辦和彈劾的方式，監督、糾察政府的種種違法行為。這些方式，尤其是彈劾製，賦予了參議院以製約政府的基本權力，但其程序又是審慎和嚴格的。因為無論出於什麼原因、針對何種情形，彈劾政府總是會引發政治與法律的雙重後果。而能否啟動彈劾程序，其實是對兩者進行權?的結果。
這在政局動蕩、法律多舛的民初，尤其如此。
在應對張振武案時，上述三種方式都得到了啟用。1912年8月19日，參議院提出質問書，8月23日，陸軍總長段祺瑞赴參議院對“質問書”提出的五項質問予以答複。最後，段表示：“對於張振武，現在政府以國家為前提，自不能不以臨時之辦法。不然，於國家大有危險。至此危險之時，將若何維持耶？手續雖有錯誤，祺瑞身當其咎，亦未為不可。”質問過程至此，參議員張鶴第說：“段總長情願自己認錯，能原諒政府則無須再三詰問，不能原諒即行彈劾。”質問案就此了結。1912年8月28日，針對黎元洪數次發出“就地正法”之令，並立置祝製六、張振武等人於死地，“破壞約法、背叛民國”，參議員劉星楠等提出“谘請政府查辦參謀總長黎元洪違法案”：“查臨時約法第6條第1項，人民之身體非依法律不得逮捕、拘禁、審問、處罰，乃黎元洪任意行使其參謀總長之威力，竟以就地正法四字，為其殺人之慣例，是顯然為破壞約法、背叛民國之元惡大憝。凡屬國民，人人得而誅之。為此，遵照約法，提議谘請政府嚴行查辦，以維法律，而鞏固民國之前途。”彈劾政府則是參議院主要考慮采取的最具有查究力量的方式。參議員陳家鼎認為，作為參議院，行使對政府違法行為的彈劾權，是參議院維護《臨時約法》的基本職責，不可推卸。
他說：“張振武之事，關係重大，實非提出彈劾案不可，但彈劾之事應分法律上、政治上兩種眼光觀察之。彈劾之後，政府國務員解職，或參議院解散。在政治上觀察，似乎生異常之危險；而按法律上之正當方法，又必當如此。況參議院立法機關，應在法律上著想，不能再兼顧及政治。本院必當根據法律，始能盡本院責任，始能對中國人民。參議院此時尚不彈劾，尚要參議院何用！故此事辦法，無論如何非彈劾不可！”於是，同樣是在8月28日，參議員張伯烈、陳家鼎等提真，彈劾國務總理、陸軍總長案，說“本院認為，無視約法之舉動，非立憲的行為。國法既壞，國本隨之，倘不急予糾繩，前途何堪設想！查臨時約法第四十四條，國務員輔佐臨時大總統負其責任。今因張振武、方維一案，陷臨時大總統於違法之域，皆由國務員首領陸征祥及副署之國務員段祺瑞輔佐乖謬所致，不得不負其責。謹據臨時約法第十九條第十二款，提出彈劾案，請眾公決，谘行臨時大總統按照臨時約法第四十七條，將務員陸征祥、段祺瑞兩員即予免職，以彰國法，而固國本。”該彈劾案並未包括袁世凱。但以上兩案，在審議時遭到共和黨與共和建設討論會議員的聯合抵製，國民黨議員則因袁世凱的解釋和湖北軍界的壓力而信心徘徊，加之孫中山先生亦表示：“關於張、方案，彈劾大可不必，蓋於事實毫無補救，徒費良好時光。”結果都以流產而告終。整個案件引發的質問、糾彈，隻以陸征祥稱病辭職，袁世凱任命趙秉鈞為國務總理宣告完結，黎元洪和袁世凱則安然無事。同時，中國同盟會本部以“暴戾恣睢，擅殺元勳，破壞約法，搖動民國，人神共憤”為由，“革去黎元洪本會協理，並除名”。其後，黎元洪與段祺瑞都曾擔任中華民國總統之職。
在宋教廣案中，“政治解決”也是一些人建議依據《臨時約法》采用的應對方式。對於彈劾一事，按著名記者黃遠生所稱：“蓋國民黨自宋案後無日不思彈劾”。而主張首先“法律解決”的徐血兒認為，當不能法律解決時，就應用政治解決。他說：“苟法律而尚不能完全解決，則以政治解決可矣。”因為“袁、趙當自行解職，以歸法庭裁判，第可存諸理想，而不能見之實事。袁、趙不歸法庭對質，法律解決終不完全，人民公憤終難排泄，而於是國會之作用生焉。即國會當依據約法提出彈劾案，使袁、趙解職，由國民組織特別法庭，為公正之審判，以為此案最後之解決也。國會乎，幸毋負國民之委托也。”這實際上是主張通過“政治解決”，即參議院代表國民意誌依《臨時約法》的規定，彈劾袁、趙並解除其職務，但最後又歸於法庭審判的“法律解決”。所以，徐血兒的“政治解決”，隻是為“法律解決”掃清政治障礙。
此外，在民主立憲政體中，麵對嚴重的政治法律危機，“政治解決”還包括由最高當政者依據對民意、政局的考慮並依法改組政府，或在新的民主選舉過程中由選民更換政府。戴季陶在張振武案之後曾發真，籲請與估測：“然平民有維持建設之責也。轉瞬而大選舉期屆，袁、黎即去，第二次之政府組織絕不能再蹈今日之複轍也。此人民所宜注意者也。”而對於宋教廣案，章太炎提真，“以政治解決為妥善，法律解決相提並論”。他對“法律解決”優先的主張頗有懷疑，認為宋案的性質及其牽涉的局中人，使“法律解決”事實上難以公正進行。他說：“中山、克強均主張穩健，以法律解決，我恐怕做不到。試問：殺人正犯能到法庭受審判乎？若其不能，此案即非法律所能解決。況此案發生，各省人心異常憤激，亦有種種理由。使政府平日施政大公無私，為人民所信仰。則宋案發生，人心必不如是激憤。因政府平日行為極謬，國民已大受痛苦，故宋案發生，國民震怒，幾不可遏，此亦公理不滅，人心不死的明證。試問中山、克強，能勸止全國民黨及國民不追問宋案正犯乎？不反對政府乎？所以據兄弟看來，宋案當以政治解決為妥善，法律解決相提並論，若再勉強敷衍，結果終不堪問。”但這些主張，在民主立憲政體原本就遭到政府破壞的情形之下，也就隻能是“說說”而已。