近代以來的中國憲政道路極不通暢，思想界和學術界對憲政的追求也屢受挫折。應當說，我們已經具備了足夠的曆史資源和經驗材料，來展開對中國憲政問題的研究。從總體上看，新中國法學界直到20世紀90年代初期才開始積極關注這一重大問題。此前的憲法理論大多與憲政理論並無多大關聯。這種在學術上的先天不足後天又未補足的狀況，使迄今為止的憲政研究在一係列基本問題上仍然有待於進一步探索。本文僅結合近年來法學界既有的研究成果，就憲政的概念及其與民主、憲法、程序的關係諸問題，陳述一些淺見。
一、“憲政”詮釋
一個不爭的事實是，“憲政”一詞，如同“憲政主義”“立憲政體”“立憲民主製”之類的話語，出產於西方。中國近代以來的各種憲政思潮和憲政運動，可以說是西方的憲政思想和理論在中國的一種特殊表現。而今日中國法學界對憲政主義的把握和解說，似乎也無法離開這樣的背景。
在西方的政治研究中，創立良好政治製度和憲政學說被認為是其最高境界。
而“在傳統上，西方憲政思想的突出主題是要設計一些政治製度來限製政治權力的行使。”或者說，“古典的憲政思想傳統上關注於最大限度地保護‘社會成員彼此不受侵害……同時將政府侵害其公民的機會降至最小程度’。它的目標就是‘避免暴政’。”正如麥基爾韋恩所說，憲政意味著“對政府施加合法的製約……[它的]反麵是專製統治。”在現代政治學說和憲政理論中，憲政論的基本問題仍然是通過立憲進行“限製”的問題：“憲政比政府依照憲法辦事的含義要廣泛得多。它意味著政府依照與專橫的政府相反的規則來統治；它意味著政府由憲政來限製，而不僅僅隻憑那些行使權力的人的願望和能力來限製。”圍繞這些界定，西方學者對憲政概念在基本問題上有著較一致的看法，認為憲政首先是由意識形態和文化決定的一係列特殊道德觀點，如尊重人的尊嚴，承認人生而平等、自由並享有追求幸福的權利。他們強調，任何有意義的憲政概念必須考慮到“合法性”（國家權力、公共政策和法律的合法性）和“同意”（人民對政府及其行為的承認和讚同）這兩個要素。有的學者認為，憲政意指法律化的政治程序，即限定和鉗製政治權力的公共規則和製度，它的出現是與約束國家及其官員相關的。憲政比“法治”“法治國”概念更抽象，意味著“受限製的國家，即官員的政治權力受可知的既定法律的約束”。
憲政概念至少假定，國家和社會是有區別的甚至是對立的，沒有這種區別或對立，就沒有必要給國家設立法律程序和法律界限。有的學者還認為，憲政是一種製度安排和較好的政治條件，諸如公民基本權利宣告，普遍、平等、秘密的選舉製，分權與製?，代議民主製，兩院製，多黨製和司法獨立等。這樣的解釋，顯然是基於對西方社會政治現實的一種判斷，其重心在於對國家及其權力的法律控製。
在20世紀90年代，中國法學界對憲政的解讀則呈現出多種話語。較為典型的觀點有三種：
（一）憲政包含民主、法治和人權三個要素。
法理學家李步雲認為，憲政是當代一種比較理想的政治製度，是全人類共同創造的偉大文明成果。他給憲政下了這樣一個定義：“憲政是國家依據一部充分體現現代文明的憲法進行治理，以實現一係列民主原則與製度為主要內容，以厲行法治為基本特征，以充分實現最廣泛的人權為目的的一種政治製度。根據這一定義，憲政這一概念包含三個基本要素：民主、法治、人權。民主是憲政的基礎，法治是它的主要條件，人權保障則是憲政的目的。”這裏的“民主”具體包括四項基本內容：國家權力機構必須由真正的普選產生；經過普選合法產生的政府真正掌握人民賦予的權力，不允許並非民選的任何個人或組織取代合法政府；國家政權體係無論采取什麼結構形式，都必須采用分權與製?原理，以防止權力過分集中或權力濫用；人民必須享有充分的知政權、參政權、議政權和監督權。這裏的“法治”是指製定充分體現現代憲政精神的完備的法律；法律具有至高無上的權威；法律麵前人人平等和司法獨立。而“人權”則是人類最終的價值追求，保障和實現人權是民主與法治的目的。顯然，這樣的憲政概念是具有廣義性的，它結合了民主理論、法治學說和人權主張。
（二）憲政是限政和尊重人權的立憲政體
這種幾乎是按照西方的憲政主義話語來界定的憲政概念，是由從事政治理論研究的劉軍寧表述的。他認為，一方麵從價值準則上詮釋，“表麵上，憲政隻是一條條有點教條味的程序、規則的法律條文，其實它攜帶了豐富的價值主張和道德立場。它尊重人的尊嚴、權利和自由。憲政作為一種理念浸滿了曆史傳統中積累、遺留下來的人文精神。憲政的出現也是基於人對自身的新的自我發現，即肯定作為個體的、自主自尊的人”。另一方麵，從政治原則和製度架構上講，“憲政的本質的確是而且必須是限政。在憲政主義看來，不論一個政府的組織形式如何，都不得存在不受限製的最高權力”。從西方近兩個世紀的憲政曆程來觀察，就會發現，“憲政主義的最大目標一直是限製政府的權力，阻止一切專斷的政治行為”。以此為基點，他在憲政與民主之間劃出了一條界限：“憲政與民主之間存在著重大的差異，民主涉及的是權力的歸屬，憲政涉及的是對權力的限製。憲政與共和、民主的根本差異在於限政的概念。”這表明，憲政是法治的一部分，而且是核心部分。
（三）憲政的要義就是“憲法至上”
以此為基點，論者把憲政劃分為三個理論層次：憲政的理想狀態、憲政的規範狀態、憲政的現實狀態。憲政的理想狀態，即憲政的價值觀，含憲政的原理、原則和基本觀念；憲政的規範狀態，即憲政理想的法律表現形態，如憲政法律規範；憲政的現實狀態，即憲政理想、憲政規範的實現程序。這些層次的劃分，大體上是不錯的，但它隻是從形式上對憲政狀態的一種描述，而不是揭示憲政的“實質內容”。
愚見以為，關於對“憲政”概念的詮釋，必須考慮三個問題：第一，“憲政”源出於西方，在政治哲學和學理上立基於以限製政治權力為核心的“立憲主義”。第二，憲政與法治、民主、人權等概念一樣，既有普遍性，也有特殊性；既有絕對性，也有相對性。從普遍性和絕對性方麵言之，西方既成的價值標準和憲政精義並不完全適用於中國，但若棄之不顧，對憲政作完全中國式的解釋，似乎也就無需用“憲政”一詞了。隻要我們用“憲政”話語討論問題，就無法拒絕西方憲政論的解釋。
憲政的最低限度（最基本和最重要）的標準，是用憲法來劃分和限製政治權力，保護個人的自由。這是任何憲政都必須具有的普遍性和絕對性。而從特殊性和相對性方麵說，憲政也應認可不同國家對憲政價值和共同標準的不同理解，以及不同的製度化安排。第三，從概念之間的關係而言，“民主”“法治”“人權”“憲政”各有不同的旨歸和意向，也有不同的製度框架和操作規則。盡管這些概念相互關聯，其理念、製度及其運作過程也能夠相互支持，但是它們之間似乎並不存在包容、從屬關係。尤其是正如下文所分析的，憲政與民主存在著較大差異。因此，把“民主”“法治”“人權”放在“憲政”之內來說明憲政的要義，可能會不利於民主理論、人權學說、法治原理和憲政主義各自的發展。基於這些考慮，筆者傾向於讚同上述第二種憲政概念及其理論思路。
二、憲政與民主
前文已述，當代中國的一些學者在界定和詮釋憲政概念時，或者認為憲政的一個基本要素是民主，或者認定憲政與民主是有區別的。關於憲政與民主的關係，的確是憲政研究中的一個重大問題，有必要展開討論。在此問題上，拙見以為，憲政與民主不是同義語，而是兩個不同而又相互聯係的概念。民主的內涵及其製度預設不宜於納入憲政框架之內加以說明，而憲政主義及其目的也不宜於掛在民主的身上予以闡述。
在國外的民主和憲政理論中，憲政和民主是被嚴格加以區分的。雖然憲政和民主都被看做是現代的理想政製和理想社會的基礎，然而，民主主要是一個“合法性”的概念。它強調的是公民的參政權利和政治程序，主要解決政治權力的來源及其獲得方式的問題。民主理論建立在這樣一個道德觀念之上：人應當受到尊重，必須享有較大程度的自治和對政治生活的廣泛參與。但是，在現代任何一個國家，完全的自治和直接參政事實上是不可能的。人民隻能主要通過把他們的權力授予或委托給選舉出來的代表來參政。所以，民主理論的核心在於，承認和保護人的尊嚴和自治的最有效方法，是讓人民通過選舉他們自己的代表來管理他們自己。於是，定期的、普遍的、自由的、平等的少數服從多數的選舉，以及為實現這種選舉所必需的政治交往、結社和表達自由，就成為民主的最高法則。但是，民主理論要求的不僅僅是選舉，公民還必須有權利自己競選公職，或者幫助其他候選人，以此參與自我管理。為了使這些權利有實際意義，所有公民都必須享有一些互相聯係的自由，諸如言論和出版自由，以及為了進行和平的改變而需要的結社和集會的自由。另外，民主理論還認為，人民作為法律的主人，他們自己不會選擇專製製度。他們將選擇不會製定不良法律的官員，或者通過選舉程序罷免製定不良法律的官員。就民主而言，一係列特定的程序是不可少的，它使得政府的決定具有道德約束力。人民選舉他們的代表，這些代表提出自己的主張，互相爭論，製定政策，行政官員根據人民代表的意見實施這些政策，即是說，公共政策的合法性來自於人民主權及其所授予權力的權威，這個權威使得自治的個人的代表可以行使他們的權利。