大殿之上出現了短時間的沉默，所有的文武大臣在此事上都取得了默契。
“諸位愛卿，難道你們沒有別的話要對朕說嗎？”嬴政頗為輕鬆地問道。
聽到嬴政將話題轉到別處，大家頓時覺得沒有什麼話題可說了。丞相王綰卻走了出來對嬴政說道：“皇上，如今天下初並，原先六國所轄境內之民心緒不穩，常常聚眾為亂，又加其地僻遠，王命難以抵達，臣請分封諸侯，一為彰顯皇上之威恩禦賜，二來也能夠使諸侯統馭各地，以保天下平安。”
王綰的這一番話早已在家中琢磨了半天，便是嬴政不問，他自己也會說出來。他本以為自己這番話一俟說出，秦皇嬴政必定會欣然點頭認可。因為周代武王初立，便行分封大禮，從而才有周代之八百年基業，自己的皇上既欲萬世享大秦之福，那麼必定會師古而行分封之策。然而，出乎他意料的是，當他說完這番話，偷眼往上看的時候，卻不禁大吃一驚：隻見嬴政剛才還輕鬆愜意的臉上忽然浮上了一層焦躁憂煩的臉色，眼睛裏也充滿著怒氣。
緊接著，王叔子康、子德等幾位王室大臣和幾名老臣也都進言力勸嬴政實行分封製。這裏麵數子康王叔的嗓門最大，力主分封的願望也最強，但他卻沒有去注意一下嬴政的反應。嬴政非但沒有同意他們的進諫，臉上的焦躁憂慮和怒氣反而越來越濃重起來。
嬴政的目光大部分都投注在了王叔子康的身上。哼，分封，分封，你寸功未立，可分封卻能分封到你的頭上，你當然會極力讚成分封了。你知道打天下是怎麼一回事嗎？當初不就是因為你和幾個老頑固抓住鄭國修渠一事不肯放手，竭力慫恿本王將所有的客卿逐出秦國，朕才頭腦一熱而頒布了逐客之令的嗎？若不是李斯冒死上諫一封《諫逐客書》，朕幾乎失去天下賢才了，又怎麼會取得今天的統一大業呢？你們隻知道貪圖享樂，卻一點兒也不為朕的江山社稷想一想。
王綰及子康等人勸諫嬴政實行分封製的時候，李斯一句話也沒有說。他一直在偷偷地察言觀色，在觀看嬴政的反應。雖然他沒有得到丞相的官職，但他並不死心，他也有耐心等下去。在這些文臣當中，有誰比他更有貢獻於大秦國呢？他有這個驕傲的資本。從他的觀察來看，李斯知道自己的君王並不喜歡或讚同分封製，否則他就不會一直對王綰等人陰雲密布了。皇上喜歡法家的理論，自己也是法家學派的傳人。法家學派主張天下為君王一人之天下，君王掌握著全國的最高權柄，通過統馭自己的臣下而獲得對於全國大小政務的把握，而不是讓自己的親族和功臣去建立一個個相對獨立的王國。也許君王設想的就是這樣的形式，隻不過沒有人提出來罷了。想到這裏，他連忙稟奏道：
“啟稟皇上，臣李斯不同意分封製。”
李斯此言一出，王綰和子康等人頗多怨憤的目光便刷地一下子都投到李斯的身上，那樣子仿佛恨不得立即把李斯給轟出去似的。李斯坦然受之，這些人無論有什麼樣的反應他都會欣然接受的。因為他看到了嬴政臉上的陰雲正在逐漸變淡。
“皇上，臣以為如果仍舊采用中古之時所用的分封賞國之製，將會不利於統一大國的發展。周代文王與武王封了許多同姓宗族子弟為諸侯，以示恩賜，然而其後代卻越漸疏遠，相互之間征伐誅戮宛如仇敵一般，而周王也無力禁止。現在，四海之地一統皇上神威之下，則天下皆為皇上治下郡縣，至於宗族子弟以及開國功臣，皇上可以用郡縣之賦稅重賞之，使其生活富足，則不但功臣子弟可以安樂飽足，而且整個社稷都會執於皇上一人之手。整個天下誌向歸一，不相對立，則安寧必定可以唾手而得，但如果分封諸侯可就很難求得安寧了。”
“嗯，李愛卿說得一點兒也沒錯，周朝先王倡導分封，初時還能依賴血緣關係而治，兩代之後便即疏遠，因而紛爭不斷，朕初並天下，隻應求得安定，若是再行分封，那不就是再分兵馬以樹敵嗎？這樣的情況下還去求安寧，那不也太難了一點兒嗎？好啦，分封之事大家都不要再提了，朕決定實行郡縣製。”嬴政語氣堅決地說道。
“大王，李大人所建議的郡縣製雖然也不錯，但比如燕、齊、楚之僻遠之地，如果仍實行郡縣製，那要是其長官擁兵自重，犯上作亂，或者居官亂法，魚肉鄉民，那該怎麼辦啊？”王綰不無擔憂地說道。其實他所擔心的也很有道理，就是近處地區的官員如果居官作亂，那麼照樣也不利於國家的安寧。
“丞相所憂慮的事情也非常有道理，不過下官早就想出對策來了。”李斯洋洋自得地說道，“各地郡縣官員居官日久，做出一些違法亂紀的事情當然很正常，不過如果措施得當，相信應該能夠避免的。”
“李大人，你說得倒簡單，天高皇帝遠，怎麼避免？皇上難道天天盯著他們不成！”王綰冷笑著說道。
“這個簡單的問題當然不用皇上去費心勞神了，隻要能夠讓郡縣官長之間權力互製，同時將其屢屢調遣，避免他們勾結成一股勢力不就全都解決。”
“是啊，這樣不就把官吏瀆職之弊解決了嗎，此外朕每年再派遣巡行禦史督察各地官員的政績，同時暗訪其是否有瀆職之罪，如此一來，問題就能得到很好地解決了。怎麼樣，我的丞相大人，現在你還有什麼擔心的嗎？”
嬴政略有點兒挑釁意味地盯著王綰問道，王綰當下也啞口無言。當然，他也知道嬴政已經有心行使郡縣製，自然不敢再堅持。其餘持觀望態度的大臣一見自己的主上讚成郡縣製，便都連忙進言實行郡縣製。
隨後，文武群臣和嬴政一起進行了分配郡縣的工作。他們將全國的疆土共分為三十六郡。這三十六郡的名字分別是：
長沙郡（治今湖南）、黔中郡（治今湖南）、蜀郡（治今四川）、巴郡（治今四川）、代郡（治今山西）、上郡（治今山西）、漢中郡（治今陝西）、北地郡（治今甘肅）、隴西郡（治今陝西）、雁門郡（治今山西）、九原郡（治今山西）、雲中郡（治今內蒙古）、太原郡（治今山西）、邯鄲郡（治今河北）、巨鹿郡（治今河北）、遼東郡（治今遼寧）、遼西郡（治今遼寧）、右北平郡（治今河北）、三川郡（治今河南）、河東郡（治今山西）、南陽郡（治今河南）、南郡（治今湖北）、九江郡（治今安徽）、鄣郡（治今河南）、會稽郡（治今浙江）、潁川郡（治今河南）、碭郡（治今河南）、泅水郡（治今江蘇）、薛郡（治今山東）、東郡（治今河南）、齊郡（治今山東）、琅琊郡（治今山東）、上穀郡（治今河北）、漁陽郡（治今河北）。
這些郡總共是三十五郡，還有一個京官，負責管理鹹陽及其周圍地區，本應為“鹹陽郡”。但如用“鹹陽”之名，恐怕會與作為都城治所的鹹陽相衝突，因此便用一個官名“內史”來執掌鹹陽及其周圍地區，即可稱為內史郡。
郡中設三個官職，即郡守、郡尉和監禦史。郡守負責打理一郡的政務。郡尉是郡守的助理，負責掌管一郡的軍隊。監禦史負責督察郡中的大小官吏。郡中之官的任免、調遷權力都決於皇上。
郡下設縣、鄉、亭、裏。
縣內有令、長，是一縣的最高行政長官。萬戶以上的縣官為令，萬戶以下的縣官為長。縣令、縣長之下有縣丞、縣尉。縣丞是縣令、縣長的助理。縣尉負責一縣之內的軍隊，縣內各官的任免、調遷也都決於皇上。
鄉有三老，管教化；嗇夫，管司法和征稅；遊檄，負責巡邏和追捕盜賊。
亭內有亭長和求盜。裏內有裏正和監門。
亭裏以下還有鄉村的最基層組織，即“什”和“伍”。10家為什，有什長；5家為伍，有伍長。通過這些看起來很煩瑣的工作，嬴政便把地方的特權完全抓入到自己的手中。
郡縣製完善之後，又有一人從文臣之列走了出來。嬴政一看，原來是博士淳於越，他是一個齊國人。卻聽淳於越說道：
“皇上，微臣以為皇上英明神武，終並天下，然先祖乃是周朝先王所封，終至為我大秦，所以應行周德，尊周為宗，方為華夏正統，不知皇上意下如何？”
嬴政一聽，差一點兒被淳於越氣炸了肺，不禁冷哼一聲，對淳於越說道：
“淳於越，先祖雖為周王所封，然周朝正室逐漸衰敗，其王更是日漸荒淫無道，難為諸侯敬服，所以才引起不斷的紛爭，如果朕一統天下之後仍舊尊周為正宗，那豈不是自招天下人的白眼和嗤笑嗎？”
“皇上，臣惶恐，臣罪該萬死，請皇上恕罪。”淳於越嚇得連忙跪地求饒。
“皇上，微臣不同意尊周為宗。”嬴政聽後這才覺得無比暢快。尋聲望去，卻是博士仆射周青臣。隻聽周青臣繼續說道：“皇上，五行學說之鼻祖鄒衍曾有五德始終之說。每個朝代占一德，其德衰則為其後德代替，則其國亦亡。五德相克，循環往多，並沒有哪一個肯定是正宗的說法。堯舜時主土德，夏時主木德，殷商主金德，而姬周則主火德。虞、夏、殷、周交替更亡，就是火、金、木、土相克的結果，此四個時代都可作為正統。而今四德已過，隻餘水德，則皇上所建之大一統國家便代水德。昔年吾大秦文王狩獵之時曾捕獲一條黑龍，恐怕已為水德的祥兆了。”
“嗯，愛卿說得甚好。朕以水德代替火德，以盛而代衰，所以才能攻無不克，無往而不利，終致天下，此乃上天賜朕統一之大業，現在也就是水德的開始了！”
而後，嬴政就下發了詔令，將河水的名字改為德水，以為水德之始。因為水具北方、冬天及黑色諸多特征，所以他下令衣服旄旌節旗都崇尚黑色。法律也尊北方、冬天之嚴酷寒冷為特征，講究剛毅暴戾、急法嚴刑，務去仁恩和義，罪即無赦。同時宣布新的正朔，以每年的十月初一為一年的開始，以示新國家的確立。還以六數為正統數字，車寬是六尺，一步是六尺，六匹馬為一乘。
隨後，他又命令王翦等武將把原來六國的豪強遺族都設法遷到鹹陽居住，削弱他們的勢力，使他們不再聚黨為亂。
宣布完此令之後，群臣再也沒有什麼進諫的了，嬴政便說聲散朝。群臣也隨即散去。