則天二年（垂拱元年）正月，居守長安京都的左相劉仁軌薨逝，這是在武則天專政時期，能善始善終的最後一名朝廷輔宰重臣了。左、右二相都死了（裴炎慘死），武則天把禮部尚書武承嗣、兵部尚書裴居道、監察禦史韋思謙擢拔到“鳳閣鸞台”（即中書省、門下省）三品，實際上執行宰相的職務。她迅速拚湊起自己的中樞機構。
又是一個書呆子――就是那個寫下“前不見古人，後不見來者。念天地之悠悠，獨愴然而涕下”的大詩人陳子昂。他二十四歲中進士，本來為武則天所賞識，擢為朝廷麟台正字，他不合時宜地上了一疏，向武則天呈獻時策。疏曰：
朝廷遣使巡察四方，不可任非其人，及剌史、縣令
，不可不擇。比年百姓疲於軍旅，不可不安。夫使不擇
人，則黜陟不明，刑罰不中，朋黨者進，貞直者退；徒
使百姓修飾道路，送往迎來，無所益也。諺曰：“ 欲知
其人，觀其所使。” 不可不慎也。宰相，陛下之腹心；
剌史、縣令，陛下之手足；未有無腹心手足而能獨理者
也。
天下有詭機，禍福因之而生，機靜則有福，機動則
有禍，百姓是也。百姓安則樂其生，不安則輕其死，輕
其死則無所不至，妖逆乘釁，天下亂矣！隋煬帝不知天
下有危機，而信貪佞之臣，冀收夷狄之利，卒以滅亡，
其為殷鑒，豈不大哉！
陳子昂也許不虧為魏征、褚遂良式的政治家，但他生錯了時代，對武則天進疏大談不信“貪佞之臣”，隋亡的“殷鑒”，無異對牛彈琴。武則天此時此刻所想的，是要借徐敬業叛亂平定之機，製造一次恐怖的大屠殺。她要用汪洋血海，來鞏固她自己的獨裁統治，給她丈夫的大唐皇室最後致命的一擊。她要製造一種恐怖氣氛，使群臣百姓對她畏服恐懼，然後讓大唐的天下像一個熟透的蘋果，乖乖落入她的手中。讓百姓向她歡呼，群臣向她磕頭跪拜，請求她改朝換代。
要製造恐怖的血腥氣氛，她有兩件事非做到不可：要有一群陰險殘忍的小人，結成死黨，做一個堅固的核心。這群人是否讀過書，倒無關緊要。而是能由她的暗示，憑她的顏色，不用吩咐就能行事無誤；她還得要有一個有效的強大的間諜網，要有充足的密探暗捕，誰敢於造反，就能立即予以捕獲。任何反抗的聲音和思想，都要稱之為叛國。誰反對武則天就是國家公敵，就要立即處死。非如此，就還會有第二個、第三個以致更多的徐敬業來挑釁她皇太後的寶座。
陳子昂對這樣的瘋老婆子大談治國之道，當然不可能有什麼回應。則天三年春正月，武則天假惺惺地發詔說要複政於皇帝睿宗旦，其實她是想試探一下睿宗還有沒有當皇帝的野心，朝臣中還有沒有裴炎之流死抱住皇帝不放的家夥。詔書發出以後，睿宗皇帝旦誠惶誠恐，他明知太後並非誠意，於是奉表固讓。這樣武則天再發一道詔書，向天下煞有介事地道：
“睿宗皇帝一再謙讓，本後隻得順應天下民心，臨朝稱製，攝理朝政，大赦天下。”
三月，武則天命鑄銅為匭，置之朝堂，以受天下表疏銘。其東曰“延恩”，獻賦頌、求仕進者投之；南曰“招諫”，言朝政得失者投之；西曰“伸冤”，有冤抑者投之；北曰“通玄”，言天象災變及軍機密計者投之。命正卿、補闕、拾遺各一人掌管，聽投表疏，然後一一呈她禦覽。
這真是武則天一大發明，後世的“舉報箱”由此而始。這是製造人人自危的恐怖氣氛最好的辦法。武則天深知自己不得人心，以廢棄皇帝久專國政，且內行宮規不正，知宗室大臣，天下百姓不服，乃大開告密之門，以誅殺恐怖天下。
全國各地凡有告密者，嚴格規定臣下不得問，皆給驛馬，供五品食，讓他們馳往京城。雖然是農夫樵人，皆得召見，宿於客館，所言約稱旨，即可做官，無實言者亦不問。有這樣的大好事，誰不願試試？於是四方告密者風起雲湧，誰都不知道要告誰，人人自危的恐怖氣氛生成了。
長安有一個旅居的胡人索元禮，摸透太後武則天的心意，因告密被親自召見，擢為遊擊將軍，讓他管理刑獄。於是尚書都事周興、來俊臣紛至踏來，投到武則天門下。以羅織冤獄之功，周興升至秋官（刑部）侍郎，來俊臣遷至禦史中丞。他們私蓄無賴數百人，專以告密為事。欲誣陷某人，他們讓無賴們四處投訴密狀，投之於銅匭，罪狀如一。這樣有多起證據，要枉殺一個人就變得輕而易舉了。
徐敬業起事兵敗後，朝廷故意製造一種緊張氣氛，說很多地方都有謀反的跡象，在醞釀大舉反叛的陰謀。這給索元禮、來俊臣之流提供了大搜捕的機會。比起別人，索元禮單獨逮捕的人最多，定罪也多。他發明了苦刑和逼供的妙法。
其酷刑之一，是特製的鐵帽，戴在被告頭上，用楔子打入其中，使鐵帽逐漸縮緊，使被告頭痛欲裂，屈打成招說出口供。有的被告頑強不屈以致頭顱夾裂，死了也就死了，無人追究。另一種酷刑是，使囚犯平躺在刑木上，頭額上方懸一大石，用繩索控製，可輕敲，可重擊，視囚犯的神誌和招供情況而定。還有一種酷刑，將被告兩臂反縛身後，拴在拷問台上，再用烙鐵烙被告的臉、手足、前胸……索元禮捕獲眾多，講求效率高強，戰果豐碩。通常犯人在苦刑逼供下，牽連同僚、同年、同鄉乃至親戚朋友十數人幾十人。一人被捕，便有十餘人幾十人株連，株連者如法炮製，很少有不招供的。
結果索元禮深受武則天恩寵，常常被召見，並予褒獎。來俊臣、周興之流也不甘落後，後來居上。
司法製度，至此已蕩然無存。在太宗之世，隻有一年一度的秋決才能勾決犯人。並且要經大理寺複審，三天五複奏之後才能處決。犯人在押送京都移交大理寺定讞之前，在地方要經三級審判。武則天為了製造恐怖氣氛，把這一切都破壞掉了。犯人可以就地處死，然後申報。原來禦史大夫的官廨是用來推詳案件，或彈劾與控告之用。現在肅政台有兩個監獄，一個肅政台監獄，另一個是禦史中丞來俊臣的“特別監獄”。這個監獄在麗景門內，靠皇宮西麵不遠。那是奉武則天的旨意特建的，專門用來對付想要整死的王公大臣。
來俊臣與司刑判事萬國俊合編了一本起訴手冊，名曰《羅織經》。顧名思義，這使逼供法與互控法升格成了專門學術，凡數千言，刻版印刷精良，便於攜帶，專門用來訓練全國各地特務黨羽之用。授之以網羅囚犯，施以壓力酷刑織成反叛罪的技巧與方法。銅匭用來也極為方便。每逢奸黨要株連一位王公或是一位大臣，使從相距遙遠的各省州、縣投來密告，各書函所控內容完全一致，此案便交與刑部侍郎周興辦理，法官隻需準備好一份謀殺的官樣公文就行了。