第一節立國行政。
一、接受前朝的遺物。
原先用來統治隻有幾十萬人口、數十萬平方公裏土地的國家機構，竟然被用來管理一個幾千萬乃至上億人口、數百萬平方公裏乃至上千萬平方公裏土地，而且還具有悠久的曆史文化和民族傳統的古老國家！
對這樣一個連現代政治家們恐怕都會頭痛的問題，多爾袞似乎並沒有感到棘手或惶惑。
(一)父兄的遺產。
清朝的國家機構、行政製度等等原來都是從其父努爾哈赤那兒發端的。他建立的八旗最初就行使著權利組織的職能，後金汗王的各種決定都通過八旗的固山額真、甲喇額真和牛錄額真貫徹下去。後來又設理政聽訟大臣五人，紮爾固齊十人佐理，即所謂議政五大臣和理事十大臣，如有政事或民事需要處理，先由十理事大臣過問，然後再經五議政大臣過問，最後彙報給眾貝勒，商量定以後報告給汗王。《清史稿？職官誌序》，蔣良騏：《東華錄》卷1，乙卯年。這樣，努爾哈赤之下是由諸王子擔任的貝勒，再下是由八旗內的功臣貴族擔任的五大臣和十大臣，形成處理日常事務的核心。
當時，由於後金汗國處理的事情還並不太多，加上他們剛剛從部落製的道路上走出來，所以努爾哈赤一再表示，大臣不能獨斷專行，不能私自處理政事。百姓有事不要到大臣家中去，而要到公所去辦理。這個“公所”既是處理政務的國務院，又是處理民事的鄉公所、區公所，真是“國事、家事、天下事，事事關心”呢！隻是這些公所每五天才開門一次。蔣良騏：《東華錄》卷1，丙辰年。
七年以後，努爾哈赤已經占領了沈陽和遼陽，並把都城遷到了遼陽。統治地區擴大了，被統治者中又增加了許多漢人，加上繼嗣問題需要解決，天命七年三月，努爾哈赤就實行了八大貝勒共治國政的製度。就是以八旗旗主或八位王子為和碩貝勒，共同組成最高領導機構，共同處理軍國大政，獎懲刑罰，還有立汗罷汗的權力。第二年正月戊戌，又設大臣八人為副，觀察八貝勒處事是否公正，並對於國政、軍事、人才選用等方麵可以提出自己的意見。王先謙：《東華錄》，“天命4”。實際上，他們起著監督和補充八貝勒的作用。這八個副職實際上是滿、蒙、漢大臣各八人，其下又有滿、蒙、漢理事官各八人。八貝勒麵前，又有滿、蒙、漢巴克什各八人，行使秘書之責。這種情況比起七年前來，自然要充實得多了。
但是，這樣一種國家機構畢竟還簡單了些，特別是那種共議國政的分權局麵極其不利於後金國家和社會的發展和強盛。天命十一年皇太極繼承汗位後，一方麵正式開始了八貝勒共議國政，但又每旗各設一總管旗務大臣，參與議政，每旗再設二佐管大臣，二調遣大臣協助管理本旗的刑法、軍事等事務。這實際上是分散了議政貝勒的權力，對汗王的權力略有集中。
所謂八大貝勒共議國政，實際上是四大貝勒代善、阿敏、莽古爾泰和皇太極共同秉政，因為多爾袞、多鐸、嶽托等年齡不大，實力不足，處理政務時難以參與意見。皇太極身為後金國汗，當然不願意其他三人處處掣肘，因此除了找機會打擊他們之外，在權利機構上也不斷作出調整，逐漸改變共議國政的局麵。如天聰三年設立文館，吸收了一批滿、漢文臣謀士，天聰五年仿明製設立六部，處理各類事務，六部尚書中還有三位非旗主貝勒，到天聰十年改元之後，設立了內三院、都察院等機構，並分別任以滿、蒙、漢官員，不僅在實際上結束了八大貝勒共議國政的製度，而且建立起了一整套既仿照明朝製度、又有自身特色的皇權獨尊的政治製度。
(二)招用叛將降臣。
到福臨登基、多爾袞代天攝政的時候，一切暫仍皇太極時代之舊，因此，一切行政製度都還隻是初具規模，並沒有管理整個中國的能力。崇德八年十二月，多爾袞宣布除貝子博洛、公滿達海之外，諸王、貝勒、貝子等不再兼管部務，也不過是崇德三年皇太極停王貝勒領部院事的重申，加強集權的措施。到順治元年五月清軍進入北京後，多爾袞所麵臨的便是一種全然不同的形勢。
也許是皇太極時期已經有了一個很好的開端，也許是多爾袞早就對明朝的製度有所了解，總之在他入關之後，立刻毫不遲疑地、幾乎是全麵地接受了明王朝留下的機構製度，接受了它的文臣武將，而他帶來的滿洲貴族和關外舊官也立刻登上了政治舞台，毫無障礙地開動了舊的統治機器，比接受明王朝留下的地盤要得心應手和順利得多。
多爾袞深知，非漢人不能治理漢人。這也正是他的聰明之處，是他相似而且勝於乃兄皇太極的地方。他入關時政策策略方麵的兩個最主要的謀士是範文程和洪承疇。範文程在明朝隻是個秀才，但他曾祖範在明嘉靖時作過兵部尚書，祖父曾是沈陽衛指揮同知，加上他從小喜歡讀書，因此對明朝的事情頗為熟悉。洪承疇就更不必說了，他是萬曆年間的進士，曾先後擔任陝西總督、五省總督、薊遼總督等大官，對明朝典章製度、漢人習慣風俗等等自然不會陌生。就是他們首先向多爾袞建議，入關後要“官仍其職，民複其業，錄其賢能，恤其無告”，從投降的官吏中選拔德行聲譽曆來很好的列入朝班，對政策措施提出建議，多爾袞就可以從中擇善而行，一方麵可以廣見聞，另一方麵可以使各項行動符合需要。《清世祖實錄》卷4，順治元年四月辛酉、庚午。