順治元年八月，戶科給事中馮傑上疏談“征賦一事”，“往時赤曆必由道府查算用印，以防暗加。今赤曆多不由道府印發矣，裏長領散戶由，前開應征則例，後開本戶地糧，照單封納。今州縣多不給散戶由，奸胥上下其手，誰其問之？往時見役催裏長，裏長催花戶，近多用衙役執催單，所索酒飯錢，腳力錢、又有捱限錢，常倍於本貧戶之正銀者。……”列舉弊病種種，希望多爾袞加以解決。《明清史料》丙編第3本，第232頁，“戶科右給事中馮傑啟本”。下月，山東巡撫方大猷就刪定《賦役全書》並刻由單等事上疏。他建議按豁除加派等新精神重新編定各地《賦役全書》，以山東為全國試點，以德州為山東試點，把應裁應減的訂為一冊，應征的訂為一冊。並全州統算熟地、現存人丁數目，每畝、每丁各應納銀、米數目，刻在一由單上，使百姓一目了然，官吏無法從中作弊。方大猷還把德州《賦役全書》及易知由單樣品呈上，請多爾袞在全國實行。多爾袞隨即下令戶部處理。《明清史料》丙編第3本，第237頁，“山東巡撫方大猷啟本”。十一月，山東監察禦史寧承勳又上書響應方大猷的建議，認為“賦役之定製未頒，官民無所遵守”，希望在《賦役全書》之外，把免除加派等具體內容再編一冊公布，並頒給易知由單。多爾袞也令戶部去考慮。《清世祖實錄》卷11，順治元年十一月庚戌。十二月，衛周胤請求丈量土地、清核人丁，隻有荒地多少、見存人丁若幹，才能確定賦役定額，以免“見在之丁而代逃亡者重出”，“未荒之田而替荒蕪者包賠”的情況發生。《清世祖實錄》卷12，順治元年十二月庚申，《皇清奏議》卷1.
但是，哪怕是照葫蘆畫瓢似地按明朝規範重修《賦役全書》，在清朝頭幾年都不容易。因為確定賦役數額首先需要確定土地和人丁數字，但戰亂年代人口數字因死亡和流徙經常變動，土地中有些屬可以收獲的熟地，有些則是荒地，其中有些有主，有些無主，統計起來十分困難，又不易劃一。加上明朝留下來許多積弊，明麵上的如對官紳的優免，暗地裏的如土豪劣紳的，“花分”，“詭寄”等等，都使賦役負擔嚴重不均，問題百出。明中後期張居正改革都未能解決一二，清初就更不容易，隻好按傳統的辦法，先實行起來再說。到順治三年，才又有人重提此事。山西監察禦史張懋提出一個全盤建議，確定“以舊冊為底本，以新例為參考，先定其入數，而後清其出數”的原則，認為應以前朝《賦役全書》《會計錄》等為底本，“一加披閱，條款原明，除三餉之濫加者一筆勾注外，其原額起解一定之規，無容增減，則數已清十之八九矣”。其中少量不同的，如明朝九邊之餉、京營之餉、宗祿之費等等今已取消；屯田衛所原屬軍現屬地方，荒熟地畝數量、蠲免分數等等，則是新近的變動，搞清楚後編成一書。以這部書考察中央政府部門，“各項作何收支，某項作何銷算”，考察地方官府，“起解者有無批回，存留者有無挪移，不容濫加於定數之外”。而像現在這樣不按舊冊清核，隨便開送申報，必然隱漏混亂，檢查不易，還頗費時間。《皇清奏議》卷2，山西禦史張懋題本。
這時，多爾袞可能也感到了整頓賦役的必要性。順治三年四月，他在下令裁革冗官、停止前朝官紳優免之後，對戶部發下詔諭，說：
“國計民生，首重財賦。明末私征濫派，民不聊生。我救民於水火之中，該蠲的蠲，該革的革，不久便輕徭薄賦，與民休息。但兵火之後，借口冊籍不存，任意增減，都是貪官汙吏所為。這樣，朝廷的德意何時下達？明末弊政何時能清？今特派大學士馮銓前往戶部，與公英俄爾岱徹底查核：在京各衙門的錢糧款項數原數多少，如今如何收支銷算，在外各省錢糧中，三餉蠲免多少，現在土地中民間實際墾種的有多少，應實征、起解、存留各多少，在內責成各有關部門，在外責成撫按，嚴核詳查，擬定《賦役全書》，送來我看。然後頒布全國，必使積弊一清，民生永久，稱我加惠元元的至意。”《清世祖實錄》卷25，順治三年四月壬寅。
遺憾的是，官員們的頻繁建議，多爾袞整頓賦役製度的決心，在攝政時期都沒有什麼象樣的結果，像易知由單這樣簡單的東西都一直未能頒行，《清世祖實錄》卷46，顧治六年九月甲戌。《賦役全書》也是過了十一年後始告編成。這主要是因為戰爭不停使各類數字難以統計，而為戰爭所需的各項收入和支出又很難像正常情況下那樣按一個統一原則進行，因此，攝政時期的賦役征派完全承襲了明朝的辦法，按詔書的精神，由地方官根據各地大致的情況盡量征收，暫且顧不上各種漏洞和弊病，勉強維持著國家機器的運轉。
(二)成效甚微的墾荒政策。
賦役製度一時無法確立，賦役卻不能不征派，這樣，招民墾荒就成為另一項亟須去做的要事。
清初人逃地荒，使國家賦稅不足，如“山東地土荒蕪，有一戶止存一、二人，十畝田止存一二畝者”，蔣良騏：《東華錄》卷5，中華書局，1980年4月版，第73頁。就是全國各地經濟麵貌的集中體現。於是，順治元年八月，山東巡撫方大猷建議把州、縣、衛、所所轄無主荒地分給流民及其他官民屯種；有主但無力耕種的土地由官給牛、種，三年起科。戶部同意，報多爾袞後也得批準。《清世祖實錄》卷7，順治元年八月乙亥。是年十一月，河南巡撫羅繡錦請將河北府縣九萬四千五百多頃荒地交給協鎮官兵開墾，三年後“量起租課”，但未見回音，《清世祖實錄》卷1l，順治元年十一月癸卯。也許是準備撥給滿洲貴族及官兵為莊田的緣故。按說無主荒地分給流民墾種，無力者還給牛、種資助，三年起科，條件還是比較優惠的，但墾荒的成績卻並不很顯著。原因很可能是沒有確定荒地開墾後的土地所有權歸屬問題，這樣，一旦原主歸來，辛苦墾熟的土地就轉歸他人。實際上也是如此，往往因此而“興起訟端”，所以很多農民都望而卻步。