9.天使行動也有限(2 / 3)

目前救援行動中的又一大缺陷是:原本救萬民於水火的救援物資卻被內戰中的交戰方作為又一可利用的有力武器。如:食品救濟常被當作一項政治性武器,由於軍事或政治上的需要,反對派常封鎖關卡、路口,使國際社會的救援物資無法送達到難民手中。

“巧婦難為無米之炊”,難民事務高級專員辦事處的資金困難。90年代的一些突發性事件使辦事處的開銷一下子直線上升。1991年由於伊拉克庫爾德人和非洲之角的難民問題,自發捐款達到8.625億美元,比1990年上升60%。1992年的情況更糟,前南地區、孟加拉、南非等地,再加上前一階段尚未完成的伊拉克、柬埔寨難民的新遣返計劃,花銷一下子蹦到了10億美元。1993年更是達到13億。

除了高額開銷之外,難民事務高級專員辦事處的人道主義援助在一些地區象陷入了泥潭,進得去,卻拔不出了。如在前南斯拉夫,辦事處曾投入將近其工作人員的1/4和1/3的全球救援物資。辦事處目前的危險是:不僅在於過度地卷入了無休止的國內紛爭,而且在於逐漸耗光了捐資國的政治興趣。辦事處的資金來源主要是自願捐獻。“嗟來之錢”並不可靠,也不總是最行之有效的辦法,還常常“姍姍來遲”,或由於政治原因要求專款專用。過去,捐資國的捐款還蒙上一層東西對抗的政治色彩,但今天的狀況卻大相徑庭。很多非州國家的部族衝突對西方大國而言沒有任何外交和安全價值。有這些錢還不如投到本國的建設中去。那些衝突的槍聲仿佛沒有停息的一天,西方大國也慢慢喪失了耐心,得了“捐資疲勞症”。

在主權不可侵犯的原則下,聯合國難民事務高級專員辦事處進退兩難。在國家主權學說之下,個人並非國際社會的構成分子,隻有國家才是國際法的主體。一切保護難民的國際條約,都不能直接應用到難民身上。難民是無國籍的人,倘若他的權利被侵犯,他沒有任何國家作後盾,很難希望得到公平的補償。難民也許可以把他所受的委屈,當作一個人權問題向國際社會申訴,但得到滿意解決的希望也是微乎其微。

現存的政治、外交、法律機製在處理冷戰後複雜的人口流動麵前力不從心。目前,還沒有專門的國際組織保護一國內部的流離失所的人。而且,一旦涉及政治問題,尤其是國家主權和內部事務神聖不可侵犯,就象高高豎起的擋箭牌。人道主義行動的中立性和公正性,可能不僅因使用武力,而且因實際政治和軍事製裁而受到影響。雖然這些武力和製栽可以成為抑製侵略和避免難民潮發生的手段,但人道行動中應該避免使用武力和實行製裁。這是聯合國難民事務高級專員辦事處安置流離失所人群的一大挑戰。此外,目前的人權法和有關人道主義方麵的法律沒有給予流離失所者明確的法律保護。1949年的日內瓦公約的1977年的附加議案Ⅱ也把內部暴力事件撇在了外麵。因此,當一國的安全尚不得而知,人權保護的條款的落實也就打了水漂。

美歐富國吝嗇起來

美國和西歐國家不僅是聯合國難民事務高級專員辦事處的主要捐資國,而且也是為難民提供庇護或“暫時避難”的國家。美國是第一捐資大國,日本第二。辦事處每年都有正常性項目的開支預算。至於象前南地區的難民問題,這些原先未曾料到的大規模突發事件,則被列入特別項目。一般項目的資金、物品是由專員辦事處來統籌安排的,而特別項目卻常常反映捐資國的利益。如歐洲國家對波黑難民救援慷慨解囊,日本在柬埔寨難民上投以重金,這都反映出一種地區性利益。象美國絕不樂意去資助伊朗。這樣看來,辦事處的救助重點難免要受到一些大國外交政策的左右。

在歐美,許多國家變得不友善起來,反對收容更多的難民,因為它們的負擔已經過重,甚至沒有能力適當照顧自己的公民。難民遭到了種族主義的歧視和排斥,沒有技能的貧苦難民到處遭受冷遇。以下是法國的《星期四事件》周刊報道的一篇美國和西歐國家的移民政策(涉及到難民問題):

德國,因東西德統一而不再寬厚。如果沒有大批的、主要來自前南斯拉夫和十耳其的移民勞工,就不會有德國的經濟奇跡。然而,與法國不同的是,德國從不希望讓移民融入德國的社會。

血緣法始終先於地域法的德國法律從不承認移民最終移居德國的可能性,如果父母親有一人是德國人,孩子出生後就是德國人;否則,就不會成為德國人,或很難成為德國人。加入德國國籍是一個漫長的、需要付出昂貴代價的過程。實際上,在德國生活的200萬土耳其人(其中有60萬庫爾德人)一直不被德國社會所接納。

相反,在很長一段時間裏,德國的一項自由法為提供政治避難權大開方便之門。然而,這項在冷戰時代充分發揮作用的法律在柏林牆倒塌之後卻行不通了,因為直到1993年,每年有近50萬人來到德國政治避難。

1992至1993年間德國的排外事件是因當地老百姓產生了被遺棄的感覺而爆發的。因此,聯邦議院著手修改避難法,並在1993年5月通過了一個新的法律文本,新法令規定,將假冒的避難申請者或遣返原籍國,或遣返他來德國之前過境的那個國家。自從通過這項法令以來,申請避難的人數不斷下降。到了今年6月,申請避難者僅為8234人。他們當中隻有7.4%的人獲得進難權。

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