第五節 行政組織環境(1 / 3)

按照係統論的觀點,行政組織是社會大係統中的小係統,它存活於環境中,受環境影響和製約,如果割斷與環境的聯係,行政活動便失去意義,行政組織也不可能存在和發展。影響行政組織的環境因素很多,政治環境、經濟環境和文化環境是幾類最基本的因素。

一、政治環境

政治環境是對行政組織發生直接、重要影響的條件因素。廣義講,行政組織所處的政治環境指國家的基本政治製度,以及政治上層建築中各要素的總和。具體講還包括統治階級及其政黨狀況,各階級在國家中的地位,政權的組織形式以至國際政治形勢等。

政治環境與行政組織的關係主要表現在,行政組織應該對什麼樣的利益要求、利益表達、利益協商機製、利益博弈結果的合理性、合法性予以認可。在國家的政治體係中,行政組織是政治機構的重要組成部分,是國家權力機關的執行機構。作為全社會的公共管理機構,行政組織必須在國家既定的政治製度下,調節社會中各種利益關係。由於行政組織的價值前提和活動的依據是政治環境給定的,政治環境對於行政組織的嚴格約束就在於,行政組織必須對已經確定的利益表達、分配行為給予合理認可,並予以輔助或製止其中的不合理部分。換句話說,行政組織麵臨的政治環境就是它必須遵守和執行一個確定的“利益遊戲規則”,同時肩負維護這些規則的使命。“利益遊戲規則”包括利益表達、利益談判(博弈)、利益分配方案的執行等內容,它通常用法律形式予以認可。例如,利益表達的合法性包括:是否準許遊行示威,哪些利益呼籲允許在報刊上登載等等;利益博弈規則包括:議會辯論,人代會發言,工會職能等;利益分配方案則包括產業政策、調稅方案等。行政組織必須認可其合理性並服從和執行。

行政組織置身於政治環境之中,但其存在方式相對其他社會組織來講,又構成政治環境的一部分,比其他社會組織更強烈地影響政治環境。例如,利益表達、博弈和各項政策製定過程中,都打有行政組織的明顯印記。除了提出政策動議、參與政策起草等,單憑行政組織掌握了絕大多數政策的解釋權,就足以證明其巨大的能動性。對此,羅伯特·普特南概括道:“政府采用的絕大多數政策動議,是由主要為常任文官組成的公共官僚機構負責提出的。……由於行政官員們事實上既壟斷了設計實際政策方案所需的技術專長,也壟斷了有關現行政策的大部分情報,因而他們獲得了擬訂決策議事日程的主要的影響力。”

在現代社會中,法律環境也是行政組織不能擺脫的、必須提及的重要環境因素。法律環境對於行政組織的意義可概括為一句話,這就是大法不能違反。對於行政組織來說,法律環境不僅不是一種異己理論,相反,它能為行政組織管理公共事務、提供公共服務提供有力的保障。同時,法律又是行政組織運行的鐵的法則。行政組織機構的設立、人員的編製、行政權力的授予和權力行使的邊界等,都有來自於行政法的嚴格約束和規範,以防止行政權力濫用造成對公共利益的損害。

二、經濟環境

經濟環境是行政組織賴以生存和發展的最深層次的結構,是諸環境中最基本的方麵。在社會的結構中,政府行政組織屬上層建築的構成部分,它歸根結底受經濟基礎決定,是特定經濟基礎的必然產物。

經濟環境指經濟活動和經濟關係的總體狀況,包括有諸多因素:自然資源、人口、科技發展狀況、國民收入、所有製、分配方式、財政信貸等等,這些要素作為一個相互依賴和相互作用的整體,可概括為一個社會的生產方式。經濟環境對於行政組織的意義在於,通過社會生產力水平和生產關係製約行政組織的活動。鑒於任何經濟活動都要麵臨資源配置方式的問題,由它決定著特定的經濟形式,因而結合中國經濟體製改革的現實,經濟環境對行政組織的影響主要在於經濟體製、利益關係和政府職能三個主要問題,其中經濟體製又最為重要。