統籌城鄉經濟社會發展的思路和對策---國家發展和改革委員會小城鎮改革發展中心課題組
統籌城鄉經濟社會發展，是黨的“十六大”提出的重要發展戰略。十六屆三中全會又提出了以人為本、全麵、協調、可持續的科學發展觀，並在堅持“五統籌”的發展要求中，將統籌城鄉經濟社會發展列為首要內容。這意味著促進城鄉經濟社會的協調發展，已成為調整國民經濟增長方式的重要內容，成為保證國家經濟社會快速、穩定、協調、健康發展的一項重要戰略任務。根據中央的要求，“十一五”規劃將對統籌城鄉經濟社會發展的措施做出具體安排。本報告作為“十一五”規劃的背景研究課題成果，在大量調查研究的基礎上，通過對城鄉發展差距現狀、形成原因的定性分析，從發展措施和體製保證方麵，提出製定“十一五”規劃時如何統籌城鄉經濟社會的政策性思路和意見，以供製定規劃時參考。
一、“九五”以來促進城鄉協調發展的主要措施
曆經二十多年的改革開放，我國的經濟實力迅速提高，城鄉經濟社會麵貌都有了巨大的改善。為促進城鄉經濟社會的協調發展，中央和各級地方政府在“九五”“十五”期間，相繼出台了多項措施。
在“九五”及2010年遠景規劃中，中央明確地將提高農業對國民經濟發展的支撐能力、農業現代化建設登上新台階、農村全麵實現小康社會，作為社會經濟的發展目標。“十五”期間，中央又進一步提出，要把不斷增加農民收入放在經濟工作的突出位置，努力使農村居民人均純收入與城鎮居民人均可支配收入實現同步增長，年均增長5%左右。為實現上述目標，中央陸續出台了多項措施。加大了對大江、大河治理和搞好農田灌溉等農村中小型水利工程的維護和建設的投資。支持農業和農村經濟結構調整、農村生態環境治理和農村“六小工程”建設。支持農村非農產業發展，引導鄉鎮企業推進結構調整。加大了對農村教育、衛生基礎設施、農村人居環境建設的支持力度等。國家的財政和國債資金，根據規劃要求作了相應的調整。“九五”時期，國家財政支農資金占財政總支出的比重為9.29%，基本與“七五”“八五”持平。但“九五”期間國家財政相繼設立了水利建設基金和糧食、棉花等主要農產品風險基金，1998～2001年，國家共新增農業國債資金1445.93億元，幾項合計，實際“九五”時期農業財政支出占國家財政總支出的比重達到13%左右。“九五”和“十五”期間，除了加大對改善農業生產條件的投入外，中央利用國債資金實施農村電網改造、“六小工程”等項目，逐年加大了農村供水供電、道路交通等公益性設施的投入。從“九五”開始，為促進地區之間的發展平衡，中央實施西部大開發戰略，加大了對西部省區的轉移支付和基礎設施建設及項目開發的支持。在生態危害最嚴重的地區安排了退耕還林。為解決貧困地區的發展，中央在鞏固“八七”扶貧攻堅計劃成果的基礎上，繼續增加了扶貧資金和扶貧的支持力度。
為消除政策體製障礙，中央在深化改革方麵也做了一係列部署。如逐步推進農村稅費改革，減輕農民負擔；改革糧食流通體製，鼓勵農民種糧積極性；加快城鎮化進程，支持農村勞動力轉移；取消對進城務工就業農民的各種不合理限製，保護農民工的基本權益；加快戶籍製度改革，消除城鄉人口流動障礙；健全農村初級衛生保健服務體係，扶持建立農村合作醫療製度；改革農村義務教育資金籌集與管理方式，加快實現農村教育“兩基”目標等。
各地在促進城鄉協調發展方麵，也采取了多種積極措施。各級地方政府利用中央下撥的專項資金和國債，積極籌集配套資金，加快了農村基礎設施建設和改造的步伐，使農村用電、交通、通訊、飲用水、公共衛生等條件得到改善。各地還根據中央部署和當地的實際情況，在精簡鄉鎮機構、減輕農民負擔、戶籍製度改革、取消對農民工歧視性政策、解決農民工子女教育、解決農村失地農民社會保障等方麵進行了大量有益的探索。
中央和地方的這些措施，對於促進城鄉經濟社會和地區發展平衡，已經產生了十分積極的作用，並對經濟社會發展方式的調整開始產生重大的影響，為今後按照科學發展觀的要求，全麵統籌城鄉經濟社會發展打下了良好的基礎。但應當看到，在我國現實經濟社會領域中，農村經濟社會的發展，在整體上遠遠落後於城鎮，城鄉之間還存在著較大的差距。統籌城鄉經濟社會發展，解決多年積累的矛盾，逐步打破二元結構，形成城鄉協調發展的機製，還需要更為有力的發展措施和體製保證，還需要付出長期不懈的努力。
二、遏止差距繼續擴大，是統籌城鄉經濟社會發展的當務之急
當前，城鄉經濟社會發展麵臨的主要問題是城鄉差距仍在繼續擴大。
（一）城鄉居民收入出現了新的擴大趨勢
1978年以來，城鄉居民收入差距的變動可劃分為四個階段。1978～1985年為第一階段，受農村改革、鄉鎮企業發展和農產品提價的影響，農民收入大幅增長，城鄉居民收入比由2.57∶1縮小為1.86∶1。1986～1994年為第二階段，隨著經濟增長方式的變化，城市經濟快速增長，農村經濟發展遲緩，城鄉居民收入比上升為2.86∶1。1995～1997年為第三階段，受農產品漲價和宏觀調控影響，農村經濟再次出現轉機，城鄉居民收入比逐漸收縮到2.47∶1。1998～2003年為第四階段，鄉鎮企業的結構調整、城市就業環境的惡化以及農產品價格的持續走低壓製了農民的增收空間，2003年城鄉居民收入差距躍至3.21∶1。（圖1）圖1城鄉人均收入差距對比2002年全國人均收入的基尼係數估計為0.45，已經進入國際公認的警戒區。但城鎮內部和農村內部的基尼係數分別隻有0.32和0.37，這充分說明，城鄉之間的收入差距遠比城鄉內部差距要嚴重得多。
（二）城鄉居民消費水平和結構性偏差嚴重
與收入對應的是農村消費水平偏低。城鄉居民在消費領域的差距，甚至比收入差距更大。根據《中國統計年鑒》提供的數據，城鄉居民人均消費水平差距由1985年的2.3∶1擴大到1999年的3.5∶1。
2002年，在居民消費中，農民消費占43.6%，比1978年的62.1%下降了18.5個百分點。2000年，農村人均消費總支出1670.13元，相當於城鎮人均水平的1/3。
清楚地表明了城鄉居民消費水平的對比關係。21978～1999年城鄉平均消費水平對比從《中國統計年鑒》提供的消費結構數據逐項看，農民與城市居民人均消費的差距，食品為1∶2.39，衣著為1∶5.22，居住為1∶1.94，家庭設備及服務為1∶5.82，醫療保健為1∶3.63，交通通訊為1∶4.24，文教娛樂用品及服務為1∶3.36，其他商品及服務為1∶4.93。在體現現代化生活方式和生活質量的通訊、醫療、文化教育、家庭設備和服務方麵，農民與城市居民的消費差距格外明顯。（圖3）圖32001年城鄉居民消費結構對比根據《中國統計年鑒》提供的數據，同城市居民不同收入組比較，農村人均消費水平甚至比城市最低收入人群還要低。
（三）農村生活環境改善滯後
截至2002年底，全國農村還有184個鄉鎮、5萬多個行政村和大量的自然村不通公路，即使通公路的行政村也有45萬個不通瀝青(水泥)路，是典型的“晴通雨阻”路。飲用自來水的農村居民隻有28%。93.4%的農戶仍在使用包括煤炭、柴草在內的非清潔能源燃料。農村水衝式衛生廁所普及率不到10%，糞便無害化處理率隻有49%，農村廢物垃圾得不到及時清運處理。
目前，全國農村合作醫療覆蓋率隻有10%左右。農村醫療條件差，農民小病靠熬，大病無力治療，因病致窮的現象十分普遍。由於衛生保健條件差，嬰幼兒死亡率高於城鎮水平。圖5是根據《中國衛生年鑒》提供的數據繪製的城鄉兒童保健指標對比圖。圖5城鄉兒童保健指標對比從導致城鄉疾病死亡的原因來看，2001年我國城市居民前5位疾病死亡原因依次是：惡性腫瘤、腦血管病、心髒病、呼吸係統疾病、損傷和中毒；農村居民前5位疾病死亡原因依次是：呼吸係統疾病、惡性腫瘤、腦血管病、心髒病、損傷和中毒。目前，國際上把死亡原因歸結為四方麵的因素：生活方式的行為影響，環境的影響，生物學的影響和保健服務製度的影響。以惡性腫瘤為例，由於城市在經濟、衛生、生活條件等方麵較農村為優，所以食管癌、胃癌、宮頸癌等疾病城市死亡率低於農村，以食管癌表現最為明顯，農村死亡率是城市的2倍多。另外，從1999年開始，呼吸係統疾病成為農村疾病死因的第1位，農藥的濫用及噴灑農藥時防範措施的失當，包括在農村被廣泛使用的炭火爐子都是不可忽視的致病原因。另外值得注意的是，已銷聲匿跡多年的肺結核，現在也在農村疾病死亡原因中名列第9，而這在城市居民疾病死亡原因中是很少見的，這說明農村的居住環境和衛生條件與城市還有較大的差距。