在康、梁看來，雖然不必立即設立議會，但是改革官製，設立製度局，卻是必要的。主張改革清廷的權力結構，讓維新人士參與政權，進行變法。並認為民權是實行議會政治的必要基礎，現在應該開民智，培育民眾的民權觀念，以為將來實行君主立憲政治創造條件。
在張之洞看來，既然“外洋民權”的主旨不過是“民間可以發公論，達眾情”，那麼就可以在不改變清朝統治形式下實現民眾的這種權利。他認為，國家大政，在中央交“廷臣會議”，在地方令“紳局公議”，一省有大事，紳民可以向官府“公呈”；國家有大事，京官可以向朝廷陳奏，“何必襲議院之名哉！”他把議會民主政治同專製製度的君主谘議混為一談，拒絕變革清王朝的國體和政體。主張在維持朝廷現有權力結構的前提下來進行變法，實際上是主張實行開明專製。不過，他的變法觀中也隱含著另一層意思，即政治改革是一個漸進的過程，隻是這一過程比康有為“有次第”的變法還要長。
穩健與激進
百日維新推行的新政，引起了既得利益者的抱怨和仇恨。到9月間，新舊勢力的衝突日益尖銳。禮部主事王照上書，請求光緒遊曆日本及各國，為禮部尚書所阻撓，9月4日，光緒將阻撓上書的禮部尚書懷塔布、許應6等六位大臣革職。5日，任命楊銳、劉光第、林旭、譚嗣同等四人為軍機章京，賞四品卿銜，參與新政事宜，人稱“軍機四卿”。楊銳，四川綿竹人，是尊經書院的學生，與張之洞有師生之誼，張在兩廣總督和湖廣總督任上，曾召楊銳入幕，關係十分密切，所以梁啟超稱楊銳為張之洞的“第一親厚弟子。”張之洞的兒子在北京，但有關京師的事卻不托付於兒子而托付於楊銳，張之洞打聽有關京師的消息，也都是通過楊銳。劉光第，四川富順人，對張之洞也曾表示過敬仰。楊、劉二人是由陳寶箴舉薦的。陳在薦折中稱楊銳“才學淹通，誌性端謹；切究當時之務，絕無浮誇之習”，又謂劉“器識宏遠，廉正有為。”
張之洞雖身在京外，但對京師變法的動態十分關注。陳寶箴在光緒任命軍機四卿後，曾上疏，以“四章京雖有異才，要資望輕而視事易”，請求光緒讓張之洞入京“總大政，備顧問”。仍未見光緒召張入京。
因楊、劉與張之洞的這種關係，有人便認為，他倆是作為張之洞的代表進入軍機四卿之列，在參與新政中執行的是張之洞的“洋務派路線。”其實，楊銳不僅與張之洞關係較深，同時也與康有為過從甚密，他先後參加了康有為發起的“公車上書”、強學會和保國會，在京組織蜀學會、蜀學堂，並多次幫康轉遞上疏。在軍機四卿中，楊、劉對變法的態度較為穩健，而譚、林的態度則較為激進。楊銳對“新進喜事之徒，日言議政院”，“每日條陳，爭言新法，率多揣摩迎合，甚至有萬不可行之事”，確是曾“遇事補救，稍加裁抑。”劉光第同樣“深知親貴握權，母後掣肘，急則不達，意欲潛移默化，實穩健者流。”林旭是洋務大吏沈葆楨的孫女婿，在參與新政後，態度激進。“凡建一策，僚屬不能決者，旭大聲奮筆擬稿以進。”譚、林為了加快變法步驟，曾提出開設議院，連康有為也認為過於激進而“以舊黨盈塞，力阻之。”可見，所謂楊、劉代表的“路線”不過是主張變法穩健地進行，這與其說是變法的政治路線不同，不如說是變法的步驟策略不同。
問題在於，這種穩健甚至顯得保守的策略有沒有一點可取之處？激進的變法主張是不是都有利於推動維新運動？
百日維新期間，張之洞對改革科舉的變通便是“穩健”的一例。6月22日，康有為代徐致靖擬的《請廢八股以育人才折》陳述了八股取士的危害及廢八股的意義，提出廢除八股，廢科試、鄉試及各項考試，一律改用策論。次日，光緒諭令準行。6月30日康有為又代宋伯魯擬了關於廢八股的上奏，再次強調廢八股改策論的必要性，提出除鄉會試自下科起始改試策論外，生童歲科試則奉諭後立即更改。廢八股的詔令頒行後，立刻引起了眾多童生舉子的憤怒，“驟失所業，恨康有為特甚”，揚言要“聚而毆之”，甚至殺死康有為。兩廣總督譚鍾麟在考書院學生時，還故意出八股題，表示抗旨不遵，足見改革科舉阻力之大。
張之洞曆來是讚成改革科舉的，在任學政時期，對科舉的弊端深有了解，在《勸學篇》中還專門寫了《變科舉》一章。不過他也深知改革科舉具有相當大的阻力。據梁啟超《戊戌政變記》記述：“張之洞且嚐與餘言，言廢八股為變法第一事矣，而不聞其上折請廢之者，蓋恐觸數百翰林、數千進士、數萬舉人、數十萬秀才、數百萬童生之怒，懼其合力以謗己而排擠己也。”光緒改科舉的詔令下達後，張之洞7月4日上《孕議科舉新章折》，陳述了《勸學篇？變科舉》中已經提出的改革科舉方案，肯定了科舉改革的必要性：“惟救時必自求人才始，求人才必自變科舉始。”因康有為代擬的上疏中著重揭露八股取士的危害，反複強調改試策論以“講求時務”，沒有談及具體的實施方案。張之洞由此認為“一切考試節目未能詳酌妥善，恐未必能遽收實效。”並提出了八股當廢，但四書五經仍作為考試內容的折衷方案。他說：“四書五經，道大義精，炳如日月，講明五倫範圍，萬世聖教之所以為聖，中華之所以為中，實在於此。”主張變通科舉章程，鄉會試仍為三場，而“將三場先後之序互易之”，一試曆史政治，二試時務，三試四書五經，並提出每場錄取的具體方法，歲科兩考也照此辦理。盡管他宣稱三場並重，最後決定權留給四書五經。但是，把四書五經擺在政史、時務之後，其實已隱喻著雖有保留但地位降低之意。張之洞的變通方案確實帶有妥協保守的色彩，不過，考慮到八股取士“行之且千年，深入迂儒骨髓”的實際情況，不采取一步到位的改革方式，也有其合理性和可行性。7月19日，光緒詔準張之洞的變通方案。楊銳為此曾致函張之洞，並談及當時京中新舊衝突的情勢：