景公與晏子遊於少海，登柏寢之台而還望其國曰：“美哉！泱泱乎，堂堂乎，後世將孰有此？”晏子對曰：“其田成氏乎！”景公曰：“寡人有此國也，而曰田成氏有之，何也？”晏子對曰：“夫田成氏甚得齊民，其於民也，上之請爵祿行諸大臣，下之私大鬥斛區釜以出貸，小鬥斛區釜以收之。殺一牛，取一豆肉，餘以食士。終歲，布帛取二製焉，餘以衣士。故市木之價不加貴於山，澤之魚鹽龜鱉蠃蚌不加貴於海。君重斂，而田成氏厚施。齊嚐大饑，道旁餓死者不可勝數也，父子相牽而趨田成氏者不聞不生。故周秦之民相與歌之曰：‘謳乎，其已乎！苞乎，其往歸田成子乎！’《詩》曰：‘雖無德與女，式歌且舞。’今田成氏之德而民之歌舞，民德歸之矣。故曰：‘其田成氏乎。’”公泫然出涕曰：“不亦悲乎！寡人有國而田成氏有之，今為之奈何？”晏子對曰：“君何患焉！若君欲奪之，則近賢而遠不肖，治其煩亂，緩其刑罰；振貧窮而恤孤寡，行恩惠而給不足，民將歸君，則雖有十田成氏其如君何！”
同樣，孔老夫子也哀歎道：“祿之去公室，五世矣；政逮於大夫，四世矣；故夫三桓之子孫，微矣。”尤其是到春秋後期，一些勢力特別強大的卿大夫，甚至采邑自主、專國擅政、“民歸之若流水”，還嫌不夠，陸續發生了“三桓分魯”、“六家分晉”、“田氏代齊”等革命事變，卿大夫變成了周天子正式冊封的名副其實的諸侯，私家變成了新的公室，而公與私之間的爭鬥依然在繼續，直至戰國時期。
第二個方麵是，不論是在周天子直轄的王畿還是諸侯的封國，都實行國野製，即《周禮》所謂“惟王建國，辨方正位，體國經野，設官分職，以為民極”。《周禮》一書對於國野製大量且過於精細的描述，使學術界質疑其史料的可信度，但考之《左傳》、《國語》等書，周朝存在國野製，分別國野進行統治，基本是可信的。“國”和“野”二字的內涵都是比較廣泛的，但當二者作為國家統治區域而對言時，國應該是指都城及其近郊地區，野則是指城郊以外的地區，國野之間的關係是統治和被統治的關係。國野製最初是源於上古部族之間的征服，一般來說，勝利的征服者居於設有城防的國中及其近郊，被征服者居於郊以外的四野，但這又不是絕對的，因為在國中居住者也有被征服的奴隸，特別是手工工匠。
國野之間存在政治上的對立關係，這是由於國人與野人之間源自部族、等級和階級的對立引發的。關於國人的身份和內涵，是學術界長期爭論不休的問題，或曰居於國中者均為國人；或曰專指國中的平民，即自由民；或曰指居於國中的士農，包括低級貴族和官吏；或曰國之內的士、農、工、商俱列其中。而學術界對於野人問題的分歧，主要在於野人身份的界定，奴隸乎，農奴乎，自由民乎。由於這個時代和這個問題均不是筆者本書重點要研究的，僅僅是作為秦漢時期編戶民問題研究的前提和背景，故這裏隻談觀點，不做詳細考證。國人和野人主要是政治身份名詞，所以其內涵主要不是按照所居之地來界定，而是依據身份及權力特點來認定。因此筆者傾向有關國人的第三種看法，即居於國中的士農，包括國中的低級貴族和官吏在內的士人與從事農耕的“小人”，他們都屬於征服者部族。野人，更多的時候被稱為是“庶人”或“庶民”，關於其身份性質，筆者認為他們可以算作半自由民，作為被征服部族，他們是被剝削被壓迫者，從這一方麵來說，他們是非自由的，他們與國人最大的差別是政治上的，比如據《左傳》記載：
十月，晉陰飴甥會秦伯，盟於王城。秦伯曰：“晉國和乎？”對曰：
“不和。小人恥失其君而悼喪其親，不憚征繕以立圉也，曰：‘必報仇，寧事戎狄。’君子愛其君而知其罪，不憚征繕以待秦命，曰：‘必報德，有死無二。’以此不和。”秦伯曰：“國謂君何？”對曰：“小人慼，謂之不免；君子恕，以為必歸。小人曰：‘我毒秦，秦豈歸君？’君子曰：‘我知罪矣，秦必歸君。……’”
這裏的“小人”就是指國人，“君子”是指貴族。其中可見小人也就是國人對國家事務具有發言權，而野人則沒有。又據《管子》一書記載：
桓公曰：“參國奈何？”管子對曰：“製國以為二十一鄉，商工之鄉六，士農之鄉十五。公帥十一鄉，高子帥五鄉，國子帥五鄉，參國故為三軍。公立三官之臣，市立三鄉，工立三族，澤立三虞，山立三衡。製五家為軌，軌有長。十軌為裏，裏有司。四裏為連，連有長。十連為鄉，鄉有良人。三鄉一帥。”桓公曰：“五鄙奈何？”管子對曰：“製五家為軌，軌有長。六軌為邑，邑有司。十邑為率，率有長。十率為鄉，鄉有良人。三鄉為屬，屬有帥。五屬一大夫，武政聽屬，文政聽鄉，各保而聽，毋有淫泆者。”
可見國和野各自實行不同的管理形式，國人有為國家當兵打仗的權利和榮耀，而野人則沒有。又據《周禮》記載：
保氏掌諫王惡。而養國子以道：乃教之六藝，一曰五禮，二曰六樂，三曰五射，四曰五馭，五曰六書，六曰九數；乃教之六儀，一曰祭祀之容，二曰賓客之容，三曰朝廷之容，四曰喪紀之容，五曰軍旅之容，六曰車馬之容。凡祭祀、賓客、會同、喪紀、軍旅，王舉則從。聽治亦如之。使其屬守王闈。
以鄉三物教萬民而賓興之。一曰六德，知、仁、聖、義、忠、和；二曰六行，孝、友、睦、姻、任、恤；三曰六藝，禮、樂、射、禦、書、數。
這裏的“萬民”也應是指國人，而“國子”則應是指國人中的低級貴族“士”，上麵兩段史料說明國人還具有受教育的權利，而野人同樣沒有這樣的權力。野人雖然是被征服者，卻是以宗族共同體的形式存在著，《漢書·食貨誌》中對周朝國野分治下人們的生存狀況有一大段詳細敘述，不一定與周朝的曆史情況完全相符，但作為大體的參考應沒有問題。其文曰：
殷周之盛，《詩》《書》所述，要在安民，富而教之……理民之道，地著為本。故必建步立畝，正其經界。六尺為步，步百為畝，畝百為夫，夫三為屋，屋三為井，井方一裏，是為九夫。八家共之，各受私田百畝，公田十畝，是為八百八十畝，餘二十畝以為廬舍。出入相友，守望相助，疾病（則）[相]救，民是以和睦，而教化齊同，力役生產可得而平也。
民受田，上田夫百畝，中田夫二百畝，下田夫三百畝。歲耕種者為不易上田；休一歲者為一易中田；休二歲者為再易下田，三歲更耕之，自爰其處。農民戶人己受田，其家眾男為餘夫，亦以口受田如比。士工商家受田，五口乃當農夫一人。此謂平土可以為法者也。若山林藪澤原陵淳鹵之地，各以肥磽多少為差。有賦有稅。稅謂公田什一及工商衡虞之入也。賦共車馬甲兵士徒之役，充實府庫賜予之用。稅給郊社宗廟百神之祀，天子奉養百官祿食庶事之費。民年二十受田，六十歸田。
七十以上，上所養也；十歲以下，上所長也；十一以上，上所強也。種穀必雜五種，以備災害。田中不得有樹，用妨五穀。力耕數耘，收獲如寇盜之至。還廬樹桑，菜茹有畦，瓜瓠果蓏殖於疆易。雞豚狗彘毋失其時，女修蠶織，則五十可以衣帛，七十可以食肉。在野曰廬，在邑曰裏。
五家為鄰，五鄰為裏，四裏為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉。鄉，萬二千五百戶也。鄰長位下士，自此以上，稍登一級，至鄉而為卿也。