一、戶籍製度的濫觴
所謂“編戶齊民”，本義是指以戶為單位編排籍錄齊民人口，隨之演變而名詞化，所以討論編戶齊民問題離不開戶籍製度。中國的戶籍製度不但曆史悠久，而且影響重大，它不僅僅是國家管理居民、維持行政秩序的途徑和手段，而且是人們社會身份的體現，直接關係社會等級結構的形式和穩定，特別是它與國家賦稅的征收，徭役、兵役的征發密切相關。因此，盡管秦漢時期籍錄居民的簿籍有很多種，如戍卒籍、田卒籍、吏卒籍、宦籍、市籍、弟子籍、遊士籍、（宗室）屬籍等等，但最普遍最重要的還是編戶民的戶籍。
戶籍製度源於國家對人口的統計和管理，但一般性的人口統計並不是戶籍，隻能算是戶籍製度的濫觴。據古代文獻和出土文物資料證明，早在血緣宗族國家初始的夏、商和西周早期，中國就有了人口統計製度。
《帝王世紀》關於西周時期記載說：
及周公相成王，致治刑錯，民口千三百七十一萬四千九百二十三人，多禹十六萬一千人，周之極盛也。其後七十餘歲，天下無事，民彌以息。及昭王南征不反，穆王失荒，加以幽、厲之亂，平王東遷，三十餘載，至齊桓公二年，周莊王之十三年，五千裏內，非天王九儐之禦，自世子公侯以下至於庶民，凡千一百八十四萬七千人，除有土老疾，定受田者九百萬四千人。
《周禮》中更有較為理想化的描述：
司民掌登萬民之數，自生齒以上皆書於版，辨其國中與其都鄙及其郊野，異其男女，歲登下其死生。及三年大比，以萬民之數詔司寇。
司寇及孟冬祀司民之日獻其數於王，王拜受之，登於天府。
而文獻中有關西周人口統計的最經典、最被重視的史料當屬關於周宣王“料民”的記載，據《竹書紀年》載：
（周宣王）三十九年，王師伐薑戎，戰於千畝，王師敗逋。
四十年，料民於太原。
所謂“料民”就是人口普查，目的很明確，掌握人力資源，以便於進一步補充兵員。這件事情被看成是西周後期的嚴重事變，而在《國語》中有較《竹書紀年》更為詳盡的記載：
宣王既喪南國之師，乃料民於大原。仲山父諫曰：“民不可料也。
夫古者不料民而知其多少，司民協終孤，司商協民姓，司徒協旅，司寇協奸，牧協職，工協革，場協入，廩協出，是則少多、死生、出入、往來者，皆可知也。於是乎又審之以事，王治農於籍，搜於農隙，獮於既烝，狩於畢時，耨獲亦於籍，是皆習民數者也，又何料焉？不謂其少而大料之，是示少而惡事也。臨政示少，諸侯避之。治民惡事，無以賦令。且無故而料民，天之所惡也，害於政而妨於後嗣。”王卒料之，及幽王乃廢滅。
這一段史料非常重要，從中不但可以看出西周以前國家掌控人口的製度和狀況，而且可以看出君主與貴族在控禦人口方麵的矛盾和鬥爭，看出與社會結構演變密切相關的人口製度變化的新動向。
首先，周宣王因為在與薑戎的戰爭中遭到全軍覆沒的慘敗，致使把從江漢一帶調去的南國軍隊全部損失，為了補充兵員，決定在大原這個地方清查人口，但卻遭到了仲山父的諫阻，說“民不可料”，理由是古代的時候不必刻意清查民數而知道民之多少，知曉民數的途徑有兩個方麵：一個方麵是通過官吏平時記錄而掌握民之死生多寡，其中司民掌管庶民的數量，生者著，死者削，司商掌管貴族的人數，賜予生者族姓，司徒掌管軍旅的人數，司寇掌管違法者的人數，而牧、工、場、廩則分別是掌管畜牧業、手工業、珍奇物品收藏、倉廩穀物入出的官員，也都各自掌握著手下的人員數量，從這裏反映出西周時期存在不同的官吏分別掌管各種不同類型人員數量的製度；再一個方麵是通過籍田與搜狩等活動也可以大略知曉民數多少。所以仲山父認為沒有必要刻意清查民數，如果要“料民”的話，反而會向天下暴露人民寡少，會使諸侯不親附，躲避和疏遠王室，不但會敗壞政事，而且會有礙於子孫後代，甚至將會導致禍亂發生，這是天所厭惡的事情。為什麼呢？因為天道貴清靜，不喜混亂。
其次，仲山父的話看似很有道理，但隻要稍加思索就會意識到事情真相並非如其所言。如果周宣王真的可以通過上麵所說的製度和途徑知曉民數多少，他何樂而不為呢？如果“料民”真的是完全沒有必要去做的、有多害而無一利之事，那麼作為“中興之主”的周宣王為何要冒“天之所惡”、“諸侯避之”、“害於政而妨於後嗣”的嚴重後果而為之，即“卒料之”呢？答案隻能是，周宣王並不能靠固有的官吏製度，通過傳統的“習民數”途徑掌握和控製天下的人民，所以不得不采取不合以往的做法。這種情況的出現，應該說是有深刻的政治與社會原因的。西周王朝建立在以血緣宗法關係為基礎的貴族等級分權製之上，不論是封國采邑還是王室的官職都是世襲的，具有血緣宗族性的特點。在貴族內部，在對於土地、人民和權力的歸屬，特別是人民的占有方麵，存在著尖銳的矛盾和爭奪，周宣王的“料民”在一定程度上也是這種爭奪的反映。“料民”的目的在某種意義上就是要清查貴族門下的隱民，使之成為周王可以直接征調的人口，所以料民之前，受到仲山父的勸阻，料民之後，加劇了貴族內部的矛盾，在一定意義上也加速了西周王朝的滅亡。如後來周靈王太子晉所言“自我先王厲、宣、幽、平而貪天禍，至於今未弭”，就是說由於周厲王的暴虐、周宣王的料民、周幽王的昏亂而使西周招致了滅亡，周平王不能修政，以至於微弱、禍敗至今未止。
第三，周宣王最終還是實行了料民，這是他認為可以解決社會危機的辦法，遺憾的是，他的改革沒有達到期望的目的。西周王朝隻是如回光返照了一下，終於滅亡東遷了，但它卻是一個發出的信號，周天子希望對天下的臣民能有更多更直接的支配權力，調整貴族內部對人民的掌握和支配權，促進貴族分權向君主集權的方向轉變。但由於西周的滅亡，王室進一步衰微，集權政治沒有按照周宣王所希望的軌跡發展，而是走了一條曲折的道路，通過春秋以降各個諸侯國不斷的改革，逐步實行國家統一的郡縣製、官僚製、編戶製、賦稅製、征兵製等，終於在戰國時期實現了各個諸侯國內部的君主集權。
總之，西周以前，在甲骨文、金文以及傳世文獻中有豐富的有關人口的數字記載，通過這些人口數字可以透視出當時存在登錄人口的簿籍類的東西，這些簿籍應該基本是以單個人為單位登記，反映的量詞單位主要是“人”或“夫”，如“登人三千”、“登人五千”，又如“自馭至於庶人六百又五十又九夫”、“人鬲千又五十夫”等，而不是以戶為單位的人口籍錄，更不具備戶籍所應有的要素，故而筆者稱這些中國曆史上早期的有關人口的登錄簿籍為戶籍及戶籍製度的濫觴。
二、戶籍製度的形成
戶籍製度是國家對隸屬的居民進行登錄和管理的途徑和手段，如前所述，當國家處在血緣宗族的發展階段，貴族內部按照等級分領土地、人民及其權力時，國、野對立，公、私相爭，國家不可能對國人和野人、公民和私人，進行統一的按戶逐人的登錄和管理，客觀上也沒有這種需要。但隨著國、野和公、私的融合混同，國家由血緣向地緣的轉化，由貴族分權的采邑製向君主集權的郡縣製轉化，土地、人民由貴族分級領有向國有的轉化，普遍授田製、賦役製、征兵製的出現，就要求國家要有相對成型的戶籍製度，在這種情況下也就不會再有仲山父一類的反對派，不會再有《國語》作者將宣王的“料民”與厲王的“暴虐”、幽王的“昏亂”一並加以抨擊的思想家，而定期“料民”的戶籍管理也就成為了國家正常的行政製度。所以，嚴格意義上的戶籍製度的產生，應該是與春秋以降中國社會結構的變革密切相關的，與編戶齊民這一社會群體同步出現的，它是在春秋戰國時期逐漸確立起來的。
春秋戰國時期戶籍製度以及編戶齊民這一社會群體的真正形成，與該時期土地製度、賦役製度、征兵製度的變革密切相關。春秋時期的齊國是較早實行這種變革的國家，“相地而衰征”是改革的標誌：
桓公曰：“伍鄙若何？”管子對曰：“相地而衰征，則民不移；政不旅舊，則民不偷；山澤各致其時，則民不苟；陵、阜、陸、墐，井田疇均，則民不憾；無奪民時，則百姓富；犧牲不略，則牛羊遂。”
關於“相地而衰征”的解釋，傳統觀點認為是根據國家授予土地的好壞收取不同的租稅。但這種看法受到了臧知非的批駁，他主要依據《周禮》中下麵兩段記載：
不易之地家百畮，一易之地家二百畮，再易之地家三百畮。
任甿以土均平政，辨其野之土，上地，中地，下地，以頒田裏。上地，夫一廛，田百畮，萊五十畮，餘夫亦如之。中地，夫一廛，田百畮，萊百畮，餘夫亦如之。下地，夫一廛，田百畮，萊二百畮，餘夫亦如之。
認為這兩條史料，“可以說是‘相地而衰征’的具體化，授田均以百畝為標準，而後增加授田數量以調節其質量的差別；無論實授多少，每戶都出百畝良田的租稅”。不同之處在於，管仲的“相地而衰征”比《周禮》的“上地”、“中地”、“下地”，或者是“不易”、“一易”、“再易”之法，“分得細一些而已”。但筆者以為，這兩種看法沒有實質性的差別，按照每戶計算納稅額大體是一致的，而按照每畝計算稅額，就是“相地”而有差異的收稅了，這也就是《管子·匡君大匡》所說的：“案田而稅，二歲而稅一。上年什取三，中年什取二，下年什取一，歲饑不稅。”此後又一個大國晉國也進行了以“作爰田”、“作州兵”為代表的改革：
晉侯使郤乞告瑕呂飴甥，且召之。子金教之言曰：“朝國人而以君命賞。且告之曰：‘孤雖歸，辱社稷矣，其卜貳圉也。’”眾皆哭，晉於是乎作爰田。呂甥曰：“君亡之不恤，而群臣是憂，惠之至也，將若君何？”
眾曰：“何為而可？”對曰：“征繕以輔孺子。諸侯聞之，喪君有君，群臣輯睦，甲兵益多。好我者勸，惡我者懼，庶有益乎！”眾說，晉於是乎作州兵。
“作爰田”，在古文獻中也為“作轅田”：
公在秦三月，聞秦將成，乃使郤乞告呂甥。呂甥教之言，令國人於朝曰：“君使乞告二三子曰：‘秦將歸寡人，寡人不足以辱社稷，二三子其改置以代圉也。’”且賞以悅眾，眾皆哭，焉作轅田。
訓詁“作爰田”或“作轅田”之意，曆史上也有諸多釋法，大體說應該是國家把公田分賜給國民；而“作州兵”則是擴大征兵範圍，“州”屬於“野”的一種稱謂，“作州兵”就是打破國野界限，在原來屬於野人的範圍內征兵。
與之相類似的改革，在各個諸侯國中幾乎都先後發生，如魯國的“初稅畝”和“作丘甲”，楚國的“書土、田”“量入修賦”，鄭國的“田有封洫，廬井有伍”，以及稍晚發生在秦國的“初租禾”與“為戶籍相伍”。列國的改革，在具體名稱、內容以及具體做法上存在差異，但改革的目的、實質和影響，基本上是相類似的，主要表現為幾個方麵：一是作為農耕經濟基礎的土地製度，由原來的藉田製變化為國家按戶授田製，與之相應的租稅也由勞役製轉變為實物製；二是消除國野之間政治上的對立和等級上的差別，居民無論居於國中還是居於野中都是國家授田和征兵的對象；三是社會基層組織的血緣宗族性弱化，以郡縣、鄉裏、什伍、編戶為標誌的地緣性大大加強。
正是在上麵這樣一個發展與變革的背景之下，中國曆史上才產生了真正嚴格意義上的戶籍製，而戶籍所登錄人口的主體就是以戶為單位接受國家授田並為國家提供賦稅、徭役、兵役的公民，也就是所謂的“編戶齊民”。
先秦時期各國正式建立戶籍製度的時間絕大多數都難以確定，但春秋時期在一些諸侯國存在把居民的基層組織稱為“書社”的情況，學術界普遍認為這與戶籍製度的產生有關。如：
景公謂晏子曰：“昔吾先君桓公，以書社五百封管仲，不辭而受，子辭之何也？”
昔晉人伐衛，齊為衛故，伐晉冠氏，喪車五百。因與衛地，自濟以西，禚、媚、杏以南，書社五百。
三十一年，魯昭公辟季氏難，奔齊。齊欲以千社封之，子家止昭公，昭公乃請齊伐魯，取鄆以居昭公。
（楚）昭王將以書社地七百裏封孔子。
裴駰《史記集解》引賈逵曰：“二十五家為一社。千社，二萬五千家也。”又引服虔曰：“書，籍也。”司馬貞《史記索隱》曰：“古者二十五家為裏，裏則各立社，則書社者，書其社之人名於籍。蓋以七百裏書社之人封孔子也，故下冉求雲‘雖累千社而夫子不利’是也。”從以上記載及訓詁基本可以認定“書社”是以裏社為單位，逐戶登錄人口的書簿版籍。但書社戶籍製到底始於何時，仍然難以斷言，估計不會早於春秋中期列國的改革之前。成書於戰國時期的《管子》、《商君書》及《呂氏春秋》等諸子著作將書社的產生提前到周武王時代，結合當時的社會發展狀態，似嫌太早，正像杜正勝所說：“蓋以後世背景傳述前代的故事，不必實錄。”考諸史料，有關春秋戰國時期戶籍製度的比較明確而具體的史料，還當屬秦國相對比較豐富和清晰。
據文獻史料記載，秦國在獻公“十年，為戶籍相伍”。秦獻公十年是公元前375年，這一年秦國開始編錄戶口簿籍，並以每五家編為一伍。這應該是秦國建立戶籍製度的開始。“伍”的組織作用在於互保和連坐，這一點在獻公之後的秦孝公時期的商鞅變法中有更加明確的規定和說明：
（孝公）以衛鞅為左庶長，卒定變法之令。令民為什伍，而相牧司連坐。不告奸者腰斬，告奸者與斬敵首同賞，匿奸者與降敵同罰。
對秦國、甚至對整個中國曆史發展有重大影響的商鞅變法，十分重視完善戶籍製度。商鞅認為要想使國家強盛，就必須“知十三數”，即掌握十三個方麵的統計數字，具體為：
境內倉口之數，壯男壯女之數，老弱之數，官士之數，以言說取食者之數，利民之數，馬牛芻稾之數。
否則的話，“不知國十三數，地雖利，民雖眾，國愈弱至削”。而要想掌握這樣一些數據及其不斷的演變情況，就必須建立和完善戶籍製度，這樣國家的賦稅、徭役、兵役才會方便征集，所以商鞅當時就力主在秦國範圍內建立戶籍製度，實行編戶什伍的連坐互保，他要求：
四境之內，丈夫女子皆有名於上，[生]者著，死者削。
舉民眾口數，生者著，死者削。
可見，不僅僅是成年男子，而是舉國人民，包括男女老幼在內，統統都要書錄於籍版，這顯然不是一般的名籍，而是逐家逐人的戶籍。秦國雜處於西戎，與山東列國相比，政治經濟文化的發展均比較落後，整個製度和社會結構的演變均落後於山東各國，那麼在山東各國，與社會結構變化相適應的戶籍製度的出現也應該是早於秦國方為合理。雖然有關於山東列國尚未見如秦國“為戶籍相伍”這樣明確的正式建立戶籍製度的史料，但較為間接地涉及戶籍製度的史料還是可以看到的。首先，是在上麵一個小問題中曾經引過的《周禮》中極為理想化的掌管“萬民之數”的史料，即：
司民掌登萬民之數，自生齒以上皆書於版，辨其國中與其都鄙及其郊野，異其男女，歲登下其死生。及三年大比，以萬民之數詔司寇。
司寇及孟冬祀司民之日獻其數於王，王拜受之，登於天府。
這一記載更有可能是春秋中葉社會變革以後情況的反映。另外以齊國為例，管仲曾說：
常以秋歲末之時，閱其民，案家人比地，定什伍口數，別男女大小。
其不為用者輒免之。有錮病不可作者疾之，可省作者半事之。並行，以定甲士當被兵之數，上其都。都以臨下，視有餘不足之處，輒下水官。水官亦以甲士當被兵之數。與三老裏有司伍長行裏，因父母案行……