王曉明
摘要：行政審判的實踐中，大量的行政訴訟案件通過原、被告的“案外和解”後撤訴，從而規避了司法的有效監督。本文通過對該類非正常撤訴案件的調查分析，揭示了行政訴訟禁止調解製度背後隱藏的深層次的問題，剖析其弊端，在充分的理論分析的基礎上，深入探討了設立調解製度具有的重要理論價值和實踐意義，並提出了設立調解製度的初步構想。
關鍵詞：行政訴訟現狀調解製度構想
不適用調解是行政訴訟法的一項重要原則，它的存在幾乎被司法實務界視為，不容置疑。自行政審判開展以來，行政案件撤訴率長期居高不下已是不爭的事實，非正常撤訴的現狀為行政訴訟立法所始料不及，行政訴訟拒絕調解的原則正麵臨嚴峻的考驗和挑戰，其弊端已是冰山一角，逐漸顯現。特別是加入WTO後，WTO爭端解決機製中的非訴訟解決方式即ADR的國際通行做法，使我們有必要對該製度所依賴的“公權不可處分”的理論重新審視和反思。筆者試圖通過對行政撤訴案件的調查分析，對行政訴訟設立調解製度進行嚐試性的探討，提出行政訴訟設立調解製度的構想，以引起理論界對調解價值的重視，並期對我國行政訴訟法的修改有所裨益。
一、不適用調解製度的現狀與問題
行政審判的現狀不容樂觀，主要表現就是長期居高不下的撤訴率。自行政訴訟法實施以來至2005年，全國一審行政案件撤訴率均在1/3以上，最高時達57.3%（1997年）。筆者所在的新沂市人民法院1990-2005年行政案件撤訴率遠遠高於全國的數字，平均為63.62%，最高為83.33%（1998年），最低也達到了40%（2000年）。撤訴背後的原因，未受外力影響、真正係原告自願的正常撤訴案件隻占整個撤訴案件的27%，而另外73%的撤訴並非是原告心甘情願，而是行政機關與原告進行了“案外和解”後由原告撤訴，這種撤訴則屬“非正常撤訴”。
審判實踐中，大量的行政案件是原、被告在法院的默許甚至動員下通過“案外和解”協商解決的，“案外和解”中的這種協商實質上就是調解，隻是最後以撤訴的合法形式來掩蓋“案外和解”的過程和內容而已，禁止調解的規定在“案外和解”中被悄然規避。“案外和解”這種“異化”了的糾紛解決方式的日益增多且頗受原被告及法院的接受和歡迎，反映了不適用調解的製度與現實需要之間的巨大反差，禁止調解的規定已名存實亡。立法者當初設立禁止調解製度的本意則是擔心調解會損害原告利益或公共利益，事實上，禁止調解不僅未能真正保護原告和社會的公共利益，相反卻在訴訟程序以外悄然地進行著侵害。因“案外和解”而撤訴的這兩種非正常撤訴的現象，嚴重背離了行政訴訟的目的，使行政訴訟不適用調解製度的立法本意完全落空。由此不難看出，規避司法監督的“案外和解”即是行政案件非正常撤訴背後隱藏的突出問題。調解的現實需要，說明了禁止調解製度期待的失落。麵對行政案件非正常撤訴背後隱藏的為行政訴訟立法所始料不及的突出問題，與其讓“案外和解”這種變相的調解成為規避法律的工具，不如從製度上加以規範，以消弭理論與實踐嚴重脫節所產生的尷尬。因此，設立調解製度，將當事人的協商過程和內容置於司法審查之下，顯得尤為緊迫和必要。
二、設立調解製度的理論分析
（一）訴訟效益的價值取向
“公正與效率”作為人民法院的工作主題，其價值就是司法公正與司法效率對國家、對社會公眾、對法院自身生存與發展的積極意義，其內涵集中體現為“有效率的司法公正”。就是要在堅持司法公正的基礎上盡可能地節約訴訟成本，減少資源耗費，在法定審限內盡快結案，使爭議的法律關係盡早得以確定，最大限度地實現社會經濟價值。
筆者認為，隻要訴訟當事人達成調解協議的成本低於判決的成本，而且願意通過調解解決他們之間的糾紛，那麼在此交易成本低的情況下，當事人為此調解協議的達成和履行而共同花費一定的人力、物力和時間，就是值得的。訴訟的基本功能是解決爭議，訴訟效益是當事人進行訴訟活動的根本動力。判決強調的是訴訟程序的嚴謹、周密，調解較之於判決則具有靈活、便捷、高效、速決的特點，無需走完繁雜冗長的訴訟程序全過程，也不存在上訴，既節約訴訟成本，最大限度減少司法資源的浪費，又能緩和矛盾，消除對抗，有利於法律效果和社會效果的有機統一，還能促使當事人自覺履行，且頗受當事人和法官的青睞，對雙方當事人及法院來說無疑是“三贏”的結果。