順應法治的發展進程，法官在審查判斷行政行為的合法性過程中，不僅應當做到形式合法，更應當追求實質合法。那麼，行政行為的實質合法標準是什麼？筆者認為，政府從其產生的初衷上來看是為了維護公共利益。“行政法是以公共利益為本位的法，行政主體是公共利益的代表者，行政行為是行政主體維護和分配公共利益的行為。”可以講，實現公共利益是政府的天職。公共利益沒有實現，政府就失去了存在的意義。因此，判斷行政權行使是否合法的實質標準就應當是公共利益。凡是符合公共利益要求的就是實質合法的，反之，違背了公共利益，在實質上就是違法的。
公共利益既然成為判斷行政權力行使是否合法的實質標準，自然也就是人民法院在行政訴訟中審查判斷行政行為合法性的基準。那麼，什麼是公共利益呢？簡單地說，就是“全體社會成員的共同利益和社會的整體利益”。為使政府能夠有效地實現公共利益，國家就要給他提供一係列的權力、物力與人力。然而，由於“經濟人”的本性作祟，政府不可能老老實實地按照他人設定的目標行使其權力與物力。“公共利益不會主動成為政府官員的自覺追求，相反，在可能的情況下，政府官員會利用公共權力追求一己私利而不是公共利益，公共權力很容易被濫用從而與政府的目標相悖。”因此，沒有有效的控製，政府不可能溫順地服務。除非受到社會道德與法律體製的有效製約，否則公共官員永遠具有以權謀私的傾向。這是人性中不可抹殺與不可忽視的一麵，且法律在設計上必須充分考慮到這個方麵。否則，法律的效力就永遠隻能停留在字麵上。正如美國憲法的締造者麥迪遜在《聯邦黨文集》第51篇中指出：“假如人人都是天使，那麼這個社會就不需要統治，從而也就不需要政府與法律的約束；假如我們能請天使來統治人類，那麼我們就可以把政府完全委托給統治者，而無須對他們進行任何製約。”正因為我們隻可能以人的政府去統治本性自私的人，我們才需要政府與法律的約束，同時也需要對政府本身的製約。如果立法目標不能自動獲得實現，就必須通過行政機構的實施；如果行政官員不是任何意義上的“天使”，那麼公民個人所享有的訴訟權利非但不會減少公共利益，反而可以通過促使官員依法行政來實現立法目標，從而增進公共利益。由此可見，之所以授予公民以一定的訴訟權利來保護實體權利，其理由正在於適當的程序權利有利於維護社會的公共利益。要有效保障行政權力的合法行使，必須使那些利益受到影響的公民主動利用司法監督機製來實現其自身的合法權益。