隨著廣大農民群眾就業結構改變、收入水平提高，對集約利用土地、加快城市化和“舊村改造”的步伐要求更加明顯，基於以上情況，山東德州經濟開發區管委會於2004年正式啟動了“舊村改造”工程。此項目引入了公眾參與的機製，其中重點突出了政策製定過程中的公眾參與，最大限度地實現了政策透明化、公開化。從以下四稿村莊改造安置方案的形成經可以了解該項目公眾參與的過程。
第一稿：2005年4月初，領導小組形成舊村改造方案草稿，印發1000份征求村民意見，一周後收回有效方案952份，群眾意見直接書寫在方案草稿的背麵，意見主要有：一是人口界定。方案草稿中按照農業人口安置，但宋官屯村處於小城鎮中心，有170餘人已購買戶口轉為非農業人口，但一直在村中居住，群眾認為應視其為常住人口，給予安置補償。二是按照“人頭+戶”安置，一戶農民補償40平方米，戶中每個成年人補償40平方米。安置樓可供選擇的戶型為80平方米和120平方米。以一個3口之家為例，可獲得補償160平方米，有三種選擇：第一，選擇兩套80平方米房屋；第二，選擇一套120平方米房屋，多餘40平方米補償指標按市場價賣給開建公司，獲得一部分現金；第三，選擇120平方米和80平方米兩套房屋，超出補償指標的40平方米按市場價從開建公司購買。選擇兩套住房的農民，除一套自住外，可將另一套出租獲得長期收益。領導小組針對這些意見，召開兩村群眾大會，對群眾提出來的每一個問題都統一進行舉手表決，草稿第一次修改采納了以上兩條意見，形成第二稿。
第二稿：2005年4月7日，第二稿印發1000份征求意見，收回有效方案985份，群眾意見主要集中在因婚嫁引發的問題上，如：雙女兒戶，招女婿上門，無論女婿戶口是否遷入本村、是否是農業戶口，要求按本村村民待遇分房；女兒出嫁，戶口仍在本村，在本村有住房，且經常回村居住，要求仍按本村村民待遇分房；女兒出嫁，戶口仍在本村，在本村有房產，丈夫、孩子不論是否農業戶口，要求一家三口按本村村民待遇分房等等。這些問題涉及人員較少，沒有再進行大規模討論表決，工作人員分別與村兩委成員、村民代表討論，商定每個具體的問題在分房會議上逐個表決，不在安置方案中逐一明確體現，形成第三稿。
第三稿：經過村民代表大會表決，基本同意補償方案。2005年4月14日《關於十二裏莊、宋官屯、李相莊、苗莊村村莊改造房屋拆遷補償安置實施方案》經管委會批複同意實施。
第四稿：十二裏莊村人員界定比較複雜，在十二裏莊安置樓建設過程中，部分村民對參與分房人員界定又產生了新要求。按照戶口是否在本村、是否是農業戶口、是否常年在本村居住等不同標準，產生幾十種需要逐一界定的情況。例如：有兩個女兒戶，分出嫁和招婿兩種情況，出嫁的按戶口是否遷出又分兩種情況，出嫁戶口沒遷出的按是否在本村有房產常年居住又分兩種情況。按照丈夫、孩子是否在本村常年居住、是否是農業戶口又分出若幹種情況，再加上招婿的戶衍生出的各種情況，僅兩女兒的戶就有不少於十幾種情況，需要逐一表決。此外，還有娶後老伴戶，後老伴帶來兩個兒子，要求按本村村民待遇分房等各種情況。為此，工作人員組織村民代表大會和村民代表會議，對群眾提出的幾十種不同情況人員是否應該享受分房政策進行了逐一表決，專門出台了相關補充意見。
舊村改造是涉及村民切身利益的問題，沒有村民的廣泛深人參與，推進舊村改造十分困難，在實踐中由於分配補償沒有取得一致認識，或導致舊村改造工程難以實施，或留下後遺症成為不安定隱患，均是參與不足導致。在這個案例中，我們看到村民參與不是簡單地一蹴而就行為，而是複雜的過程。充分考慮各種複雜情況，不厭其煩、耐心細致地征求村民建議，是實現公眾參與的基本條件。特別是麵對麵耐心細致地調查各種特殊情況，了解村民的特殊要求，這樣的過程可能要經過幾上幾下的反複，這種看似繁瑣的環節，恰恰是保證程序公正的必要條件。
在舊村改造方案的確定過程中，要把農民麵臨的各種問題作為一個整體來研究，包括就業的轉型、收入的提高、收入結構的改善、集體資產結構的優化、勞動方式與生活方式的關係等等。不能“頭疼醫頭，腳疼醫腳”。如果失地農民就業不轉型、收入不增加，即使搬遷到新樓，也無力承擔較高的生活成本；如果沒有不動產收益補償的長效機製，村落內部的弱勢群體也會因負擔不起上樓之後的成本提升，而麵臨生活的困難。如果傳統的生產和勞動方式沒有變化，農民也難以適應變化的居住環境。而這些問題的有效解決，依賴於群眾智慧和規範的公眾參與。