近些年來，中央一係列惠農政策的實施，給廣大農村帶來了前所未有的發展機遇，但同時也給村級組織管理帶來了前所未有的挑戰：建設新農村、需要大量人力和資金投入，卻不能向農民攤派。村“兩委”一方麵幹事不能違法，另一方麵又不能怕違法而不幹事。如何改變傳統的農村管理模式，解決兩難局麵，成為影響農村發展穩定的關鍵問題。隨著農村的發展與城鄉一體化格局的局部建立，農村基礎設施等基礎性工程不斷增加，土地流轉、資金籌措、舊村改造、土地整理、房屋拆遷、征地、土地流轉、宅基地重新分配等難題也日漸浮現，由於決策不民主，極易造成群眾不理解。在征地、土地承包、拆遷中習慣采取的簡單生硬行政命令的強製辦法，致使許多矛盾由此而起，成為農村乃至全社會不穩定因素。為了使村級組織對這些事務的決策和處理既充分尊重民意，又符合法律法規，契合農村發展方向，需要在微觀層麵進行管理的創新。正是在這樣的環境下，全國各地基層組織積極探索有利於實現村級民主決策的新途徑，在客觀上形成了村民參與的製度機製，促進了公眾參與理念和方法的推廣應用。
4.6.1 河南鄧州運用“4+2”工作法推動土地流轉
“4+2”工作法是河南鄧州市2005年開始推行的村級事務工作方法。鄧州市在實踐中發現，新形勢下遇到的種種問題，其根本原因都在於民主決策工作沒有做到位，為此，結合鄧州實際，把公眾參與的理念和基本方法融入到村級重大事項的管理中去，逐步形成了“4+2”工作法，並就具體的程序、辦法和公布的範圍、地點、形式做了詳細的規定。
所謂“4+2”工作法實際上是通過“四議兩公開”這6道工作程序，把新時期的村級民主決策與公眾參與理念結合起來的一種民主程序。該方法規定凡是村級重大事務和與農民切身利益相關的事項，都要按照“4+2”工作法決策、實施程序。
第一，村黨支部提議。所有村內重大事項決策前，由村支部負責收集來自各個渠道的意見建議，在廣泛充分征求黨員、村民代表及廣大村民意見的基礎上，形成提議議案。
第二，村“兩委”會商議。召集“兩委”聯席會議充分討論，對意見分歧較大的事項，根據不同情況，采取口頭、舉手、無記名投票等方式進行表決，按少數服從多數原則形成商議意見。
第三，黨員大會審議。將形成的商議意見交由黨員大會進行討論審議，村“兩委”根據黨員提出的審議意見及時修訂完善實施方案。
第四，村民代表大會或村民會議決議。把黨員大會的審議意見交村民代表大會或村民會議進行討論，隻有會議參加人數、同意人數達到法律規定後，方可形成決議。
第五，決議事項公開。對形成的決議采取適當形式向全體村民公告三天以上，聽取群眾的意見建議，進行補充完善。
第六，決議結果公開。最終決議意見在黨支部的領導下由村委會組織實施，並對實施的情況和結果及時公示。
用“4+2”工作法解決的重點和難點問題主要是土地問題，從耕地的承包、農民宅基地的分配、村莊整治、征地補償的分配與使用到集體建設用地的流轉等都涉及農村集體經濟組織和農民個人的切身利益，任何一項工作協調不好都會引起矛盾，阻礙整體工作的順利開展，鄧州市在工作中通過運用“4+2”工作法，解決了許多土地管理工作的難題。
徐樓村曾經是一個落後且難以治理的村，村子基本處於癱瘓狀態，很多人占用耕地建房，國家政策在村裏基本上無法落實。自從2005年“4+2”工作法實施，形勢有了好轉，各項工作逐漸進入正軌。2009年8月我們對該村調查時，徐樓村支都書記對我們說：“2006年，我們村利用這一程序進行的決策達9次之多，今年已啟動了4次，一是麥收防火、二是低保戶的認定、三是村莊整治籌資、四是農村宅基地有償使用。在舊村改造項目中，目前一個自然村的拆遷工作進行完畢，建房小區內所有的障礙物已經清除。在這些事項實施過程中，村裏90%以上的群眾支持，積極配合工作的開展。過去這些工作想都不敢想……2005年我們開始村莊整治，開始拆舊房，拆了百十戶舊房。這在過去是難以觸及的十分敏感的問題，但通過‘4+2’工作法順利得到了群眾都認可。”
鄧州市穰東鎮穰東村六組位於鎮區北側，形成了大片“空心”，長期得不到有效利用。2006年，該鎮有一所私立小學正在籌備之中，急需解決用地問題。村兩委了解這一情況後，提出引進這所小學的建議，發動該組村民參加了建校項目的論證，對該村因“空心”形成閑散宅基地該不該流轉，流轉的價格如何確定，收益如何分配使用，最後經過村民代表會表決通過，形成了決議。成功地將村內的0.47公頃多閑散宅基地的使用權，以每畝2萬元的價格流轉給了這所私立學校。穰東鎮北部的原服裝商貿步行街隨著商戶向東南部的聚集，步行街變成了“步行街”、村莊也變成了“空心村”，道路狹窄、汙水橫流、房屋失修、宅基荒廢現象嚴重，成為幹部、群眾的一塊心病，也是鎮區建設中一個突出的焦點、難點問題。2009年初，該村經過多方項目可行性調研，提出了“鎮中村”改造工程。並且運用“4+2”工作法，形成了兩個方案：一是該範圍內的12.06餘公頃集體建設用地拆遷安置補償方案；二是以出讓流轉方式引資開發建設商貿街的方案。在支部提議、“兩委”會商議的基礎上，交由黨員大會審議，讓村民自己討論、充分醞釀。2009年6月份，進行村民代表大會表決，全村到會的68名代表全票通過上述兩項方案，目前該村已向鎮政府和國土部門提出了確權與流轉申請。