從鹹豐末年到光緒二十年（1894年），是移民實邊政策實施的初步時期。清政府在這一段時期內的措施主要有：承認以往流民私墾地存在的事實，清丈升科以確認其合法性；開放部分荒地，招民墾殖以充實邊疆；設置州縣管理民戶，完善行政管理；等等。這些措施在奉天、吉林及黑龍江地區，都得到了不同程度的實施。具體情況分述於後。
一、奉天地區
（一）官荒的部分放墾
奉天由於地靠關內，流民聚集墾荒的現象比較普遍，尤以東邊一帶較為突出。所謂東邊，是指“省東鳳凰、雲陽、堿廠、旺清四邊門外，南北千有餘裏”之地。（注：王樹楠、吳廷燮、金毓黻等編撰，東北文史叢書編輯委員會點校出版：《奉天通誌》第108卷，沈陽古舊書店1983年新1版，總2396頁。）在這一地區，“遊民開墾多年，漸成村落，人民繁庶，良莠不齊”，早在“道光年間，即有展邊之議”。到同治六年（1867年），清政府麵對流民開墾多年的現實，認為“與其守例而諭禁兩窮，何如就勢而撫綏較便”。於是，除永陵一帶仍然嚴加封禁之外，盛京將軍都興阿“派員履勘邊外各地畝，於近邊一帶準升科熟地五十餘萬畝”。光緒元年（1875年），在署理盛京將軍崇實的懇切建議下，清廷發布上諭，認為雖然“流民私種邊地，例禁綦嚴”，但東邊外大東溝一帶土地，“小民開墾多年，樂輸租稅。朝廷恩施格外，原可寬其既往，以遂民生。所有大東溝一帶已熟地畝，著準其一律升科，無論旗民，凡認地開墾者，一體編入戶口冊籍”，（注：李鴻章等編：《欽定大清會典事例》第167卷，光緒二十五年（1899年）石印大字本，第14—15頁。）承認以往流民所墾荒地的合法性。光緒三年（1877年），新任盛京將軍崇厚奏報，除上一年大東溝一帶地畝已經丈清並設置安東縣之外，“其安東以北暨雲陽、堿廠、旺清三邊門外，並鳳凰城沿邊以及通溝各處地畝”，也已經清丈出墾田“七十餘萬畝，合之安東縣上年升科五十三萬餘畝及前數年已報升科之五十萬餘畝，通計共地不下一百七十餘萬畝”。（注：朱壽朋編，張靜廬等校點：《光緒朝東華錄》，光緒三年二月，北京：中華書局1958年版，總374頁。另據王樹楠、吳廷燮、金毓黻等編撰，東北文史叢書編輯委員會點校出版：《奉天通誌》第108卷，沈陽古舊書店1983年新1版，總2397頁：至光緒三年（1877年），東邊一帶升科地之數字為一百八十萬三千餘畝。）
除東邊官荒放墾外，奉天一些牧場和圍場也在放荒的範圍之內。大淩河牧場是奉天占地範圍較大的牧場，處於錦州、廣寧（注：今遼寧省北鎮縣。）之間，大淩河西岸為西場，東岸為東場。同治元年（1862年）四月，“禦史劉慶奏請查辦大淩河一帶私墾地畝，並開墾北省荒閑地畝”。戶部在查複後奏稱：“大淩河東岸一帶閑荒並非牧馬之地，理應招墾”。清政府於是諭令盛京將軍將該處“民人私種地畝一概報明入官，按畝升科，造冊送部，以收地利而裕餉需”。（注：寶鋆等修：《穆宗實錄》第26卷，同治元年四月，《清實錄》總45冊，北京：中華書局1987年版，第710頁；王樹楠、吳廷燮、金毓黻等編撰，東北文史叢書編輯委員會點校出版：《奉天通誌》第41卷，沈陽古舊書店1983年新1版，總827頁。）第二年，錦州副都統恩合又奏稱：“錦州牧馬之區名為西場，水草豐茂，足敷牧放。此外則廣寧所屬之閭陽驛、小黑山等界，名為東場（注：大淩河東岸牧場亦稱為盤蛇驛牧場。），地勢平坦，內有窪陷，於牧放不甚相宜。若將東場裁撤，一律開墾，可得田一百萬畝。”清廷就此下令，“閭陽驛、小黑山等界舊設牧場，既據恩合奏稱地勢低窪，於牧馬不甚相宜，而大淩河西岸地勢寬廣”，足敷放牧官馬之需，“即著照該副都統所議，將東場裁撤，歸並西場牧放”，東場則“招佃取租”，以達到“裕餉便民之效”，正式開放大淩河東岸牧場。（注：席裕福、沈師徐編：《皇朝政典類篡》第16卷，見沈雲龍主編：《近代中國史料叢刊續編》第88輯，台北：文海出版社1982年版，總440頁；王樹楠、吳廷燮、金毓黻等編撰，東北文史叢書編輯委員會點校出版：《奉天通誌》第41卷，沈陽古舊書店1983年新1版，總829頁。）到當年十一月，經“分段查丈，招佃認墾荒地二十二萬餘畝，按上中下則，共收押荒銀二萬兩”，此外還“查出私開地畝，依照上則，共收押荒銀四百兩”。（注：寶鋆等修：《穆宗實錄》第86卷，同治二年十一月，《清實錄》總46冊，北京：中華書局1987年版，第808頁。）同治四年（1865年）七月，清政府又命新任錦州副都統慶春將大淩河東岸牧場“尚未招佃之處”，繼續接辦招墾事宜，“牧場東北隅高山子地方接連牧場曠閑荒甸一段，約可開地數萬畝”，除原旗民納課田地之外，“餘剩荒段均撥歸牧場一律招佃征租”。此外，“義州教場曠閑處所，約可墾地萬餘畝”，也一並由慶春負責“迅行查辦，招佃起租”。（注：寶鋆等修：《穆宗實錄》第147卷，同治四年七月，《清實錄》總48冊，北京：中華書局1987年版，第439頁。）但在東岸牧場次第招民開墾的同時，西岸牧場仍然處於封禁的狀態之中。光緒十年（1884年），七品小京官陳熾建議將大淩河西岸牧場“移往蒙古草地”，以便在此開展“屯田，以為東三省及朝鮮應援”。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第92輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第598頁。）此項建議由戶部代奏後，清廷命盛京將軍慶裕等人就此發表看法。慶裕等一方麵認為，陳熾在奏折中所指“東三省倭伺於南、俄伺於北”，因此應“仿古屯田之法，寓兵於農”的見解，“立意不為無見”；但同時又說什麼“大淩河東距奉天省城四百餘裏”，而“東北距黑龍江城二千四百餘裏，其南為海，並不與朝鮮接壤”，因此陳熾的建議純屬庸人自擾，況且遷移牧場“言之甚易，行之實難，徒改舊章，無裨實用”，明確反對開放西岸牧場。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第92輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第598—599頁。）陳熾在光緒初年就已經很敏銳地預見到正在崛起的日本對中國及朝鮮將會構成巨大的威脅，建議屯田實邊，可謂有遠見卓識，但由於當時日本的威脅還不是非常明顯，清政府受慶裕等人的影響，並沒有采納陳熾的正確意見，大淩河西岸牧場仍被封禁，直到光緒二十七年（1901年），大淩河西岸牧場才被正式宣布招民開墾。
奉天圍場是除牧場之外，另一範圍廣闊的官荒。流民不顧禁令、私墾荒地的現象在所難免，在光緒年間也被允許就地安插升科。光緒五年（1879年）閏三月，盛京將軍岐元等奏報，“奉天圍場與東邊毗連”，據總辦邊務東邊道陳本植報告，在清丈東邊墾地的時候，有“私墾圍地流民環求一體行繩”，經前任署理盛京將軍崇厚派員詳查，奉天圍場“實因圍地遼闊，防範難周，流民潛入私墾為時既久，人戶眾多。如那丹伯、土口子、梅河等處以及大沙河一帶墾地，居民阡陌相連，並有直、東（注：指直隸與山東。）難民陸續前來搭蓋窩棚者”。在這種情況下，如果“概行驅逐，鋌而走險，所關甚重，不得不急思安插”，清廷據此允許對於流民“寬其既往，已墾者概予查丈升科”，並將剩餘荒地一體招民開墾，但僅限於鮮圍場，（注：即海龍城鮮圍場，為“捕打鮮品，呈進貢物”之地。見朱壽朋編，張靜廬等校點：《光緒朝東華錄》，光緒十年七月，北京：中華書局1958年版，總1790頁。光緒五年（1879年），清政府在允許流民墾地就地升科的基礎上設置海龍廳，治輝發江之北，光緒二十八年（1902年），海龍廳升為府治，宣統元年（1909年），清政府又析海龍府東南置輝南廳，治大度川，後徙廳治於謝家店。見徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第53頁。海龍府今為吉林省海龍縣東北海龍鎮，輝南廳今為吉林省輝南縣輝南鎮。）而大圍場不在此列，仍然封禁，“以便講武照舊舉行”。據統計，鮮圍場“開墾地畝，自土口子起，入大東溝斜向東北，至色力河舊封堆止，長三百五六十裏，南北寬一百餘裏至四五十裏不等，南與新設通化縣（注：今吉林省通化市。）接壤，北界以現挑圍壕及五石封堆、輝慶河南為界”。在這一片區域內，“共計撥領荒熟各地一百零二萬餘畝”。（注：朱壽朋編，張靜廬等校點：《光緒朝東華錄》，光緒五年閏三月，北京：中華書局1958年版，總723—724頁。）光緒八年（1882年），又經清丈增加墾地約二十五萬一千零五十八畝。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第79輯（財政·地租房租），中華書局1995年版，第303頁。）鮮圍場經過“全行放墾，辟草萊，驅鹿豕，一變而為農植區域”，（注：王瑞之：《輝南風土調查錄》，民國八年，第35頁，李文治編：《中國近代農業史資料》第1輯（1840—1911），北京：三聯書店1957年版，第778頁。）但鮮圍場以外的大圍場仍然封禁。光緒十年（1884年），奉天民人徐日昌等請求將海龍城北餘荒約計一百餘萬畝承領，戶部認為除鮮圍場之外，其餘奉天大圍場“設立卡堆，概行封禁，不準流民越界私開。該民人等呈稱荒地一百餘萬畝，是否在奏明封禁之內，抑係禁外餘荒”，應由盛京將軍查明辦理。經過勘查，慶裕指出徐日昌等人所“報領地畝均在大圍場內，並非禁外餘荒”，請求清廷“將大圍場永遠封禁”。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第92輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第593—595頁。）於是，清廷以“圍場重地，關係緊要，豈容率請開墾”為由，宣布“將奉天大圍場地畝永遠封禁”。（注：世續等修：《德宗實錄》第190卷，光緒十年七月。見《清實錄》總54冊，北京：中華書局1987年版，第681頁。）直到甲午戰爭之後，迫於外患日深的危急形勢，奉天大圍場才開始解禁招墾。
（二）奉天蒙旗的初步開發
盛京將軍管轄的內蒙古哲裏木盟科爾沁六旗，從乾、嘉年間開始，不少漢人不顧清廷禁令，前往開荒謀生。蒙古王公為增加收入，也常常私自招民墾種，以收取地租。特別是每逢關內災荒之年，清廷還有意放寬禁令，默許民人前往蒙地就食。所有這一切，都導致了科爾沁蒙地流民墾荒現象的存在。清廷也順應形勢，在流民墾荒之處設官治民。隨著清廷移民實邊政策的出台，這種情況更加明顯。下麵謹就光緒二十年（1894年）以前科爾沁蒙地的開發和設治情況，做一簡要說明。
科爾沁左翼前旗即賓圖郡王旗，在嘉慶年間開放“荒地約七萬七千晌”。（注：北京政治官報局印行：《政治官報》第837號，宣統二年正月二十日，理藩部調查表：《理藩部谘送奉撫複查哲裏木盟十旗各項事宜表》，第21頁。）道光二年（1822年），據盛京將軍晉昌查明，科爾沁左翼前旗與科爾沁左翼中旗即達爾漢親王旗，“因土著蒙古貪圖租糧，陸續私招流民給荒開墾，現在民人已有二百餘戶，墾成熟地已有二千餘晌”，清政府為此曾諭令“造具民戶花名細冊”，並“編立甲社，隨時稽查管理”，這等於承認墾民開墾蒙古荒地的合法性。（注：文慶等修：《大清宣宗成皇帝實錄》第38卷，道光二年七月，台北：新文豐出版股份有限公司1978年版，總707頁。）第二年，又查出科爾沁左翼前旗“招留民人一百零三戶，耕種熟地一千五百四十六晌”；科爾沁左翼中旗“招留民人二百五十五戶”，“共墾地三千一百八十四晌”。清政府“準其歸入原查民戶數內”。（注：文慶等修：《大清宣宗成皇帝實錄》第58卷，道光三年九月，台北：新文豐出版股份有限公司1978年版，總1066頁。）科爾沁左翼後旗即博多勒噶台親王旗，在嘉慶及道光年間共開放“荒地計二十七萬餘晌”。（注：北京政治官報局印行：《政治官報》第838號，宣統二年正月二十一日，理藩部調查表：《續理藩部谘送奉撫複查哲裏木盟十旗各項事宜表》，第21頁。）此外，科爾沁右翼前旗即劄薩克圖郡王旗，在光緒十七年（1891年）開放“荒地四十餘萬晌”。（注：北京政治官報局印行：《政治官報》第840號，宣統二年正月二十三日，理藩部調查表：《續理藩部谘送奉撫複查哲裏木盟十旗各項事宜表》，第21頁。）而科爾沁右翼中旗即圖什業圖親王旗及科爾沁右翼後旗即劄薩克鎮國公旗，在光緒二十年（1894年）前基本上沒有招民墾荒。
總之，從清代中期開始，奉天所屬蒙旗就已經在逐漸開發，這是在清廷封禁的大環境下諸多因素共同起作用的結果。清廷麵對蒙地被逐漸開發的客觀現實，承認墾民存在的合法性，移民實邊政策開始實施之後更是如此。但在光緒二十年（1894年）以前，奉天蒙旗的開發尚處於初期階段，大量蒙荒依然閑置，直到清末，才掀起了蒙地開發的浪潮。
在招民墾荒的基礎上，奉天蒙地開始設治。科爾沁左翼中旗在光緒二十年（1894年）前，設有奉化和懷德兩縣。（注：奉化縣今為吉林省梨樹縣，懷德縣今為吉林省懷德縣北懷德鎮。）奉化縣舊名梨樹城，“嘉慶八年，弛流民出邊禁，達爾漢王招佃墾地，人民漸集，奏設巡檢一員於額勒可。道光元年，以客民益眾，改設分防照磨移駐於此。光緒三年，將軍崇厚奏請改設奉化縣治，移照磨於八麵城”。懷德縣治所舊名八家鎮，“道光元年招民墾荒，蒙人盡數北徙，四方之民日益聚集。同治五年劃歸昌圖境內，並設分防經曆。光緒三年正月，將軍崇厚奏請改置懷德縣治，設知縣、訓導、典史各一員，移經曆於康家屯”。另外，鄭家屯一帶在“鹹豐初年，達爾漢王開放荒地，人民漸集。光緒六年，將軍岐元奏設鄭家屯主簿”。之後在光緒二十八年（1902年）六月，與科爾沁左翼後旗所放荒地合置遼源州（注：遼源州今為吉林省雙遼縣。因科爾沁六旗土地緊密毗連，清政府在設治時經常將各旗土地析出合置，遼源州及下文之康平縣都屬於這種情況。以上設治情況見徐世昌撰：《東三省政略》（蒙務·籌蒙篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總1854—1855頁。）。
科爾沁左翼後旗在光緒二十年（1894年）前，設有昌圖府和康平縣。（注：昌圖府今為遼寧省昌圖縣西昌圖老城鎮，康平縣今為遼寧省康平縣。）“嘉、道以來，弛流氓出邊之禁，負耒而來者日益繁盛，因設昌圖廳通判以理民事，借地養民之條文，著在理藩院則例。光緒三年升為府”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（蒙務·蒙旗篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總1601頁。）康平縣治在法庫邊門外，舊名康家屯，當懷德縣設治時，“移八家鎮經曆於此，治遼河以西十二社。六年，將軍岐元析科爾沁左翼中後二旗南境、前旗東境置康平縣”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（蒙務·籌蒙篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總1855頁。）
（三）東邊一帶設治
除上述科爾沁蒙地外，從光緒初年開始，隨著大量流民就地安插編戶、墾地清丈升科以及招民放荒情況的出現，清政府為適應形勢的需要，相繼設置了一些州縣，以便管理民戶，以東邊一帶最為突出。光緒三年（1877年）二月，崇厚奏稱：“奉省東邊外南北延袤千有餘裏，東西相距亦數百裏至數十裏不等，上年鳳凰東邊外東溝丈清地畝以後，隨經前署將軍尚書崇實奏明設立安東一縣，（注：原屬岫岩廳，光緒二年（1876年），清政府析大東溝以東至雲河地置安東縣，縣治在沙河鎮，緊臨鴨綠江。見徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第48頁。）委員試辦，迄今一年之久，地方公事漸經辦有條理，民心尚為帖服”，強調了設置州縣適於管理民戶的特點。接著，崇厚進一步分析了奉天設立州縣的必要性，指出奉天本來“旗多於民，嗣則旗民聚處，所以各城設立城守尉、協、佐等官，又設州縣官，以便旗民分治”，而東邊一帶所設安東一縣，“僅管迤南一隅之地，迤北一帶幅員遼闊，現經清查地畝業有成數，若不即行添設州縣，委員試辦，散而無紀，不足維係人心”，因此擬“於六甸之寬甸添設一縣，名曰寬甸縣；（注：原屬岫岩廳，光緒三年（1877年）析置寬甸縣，縣治在大蒲石河之東。見徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第49—50頁。今為遼寧省寬甸滿族自治縣。）六道河添設一縣，名曰懷仁縣；（注：原屬岫岩廳，光緒三年（1877年）析置懷仁縣，縣治土名八道江。見徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第50頁。今為遼寧省桓仁滿族自治縣。）頭道江添設一縣，名曰通化縣。（注：原屬岫岩廳，光緒三年（1877年）析置通化縣，縣治土名頭道江。見徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第49頁。）分疆劃界，委員分署”，並建議寬甸縣“與已設之安東縣及邊內所設之岫岩州（注：乾隆三十七年（1772年）置岫岩廳，光緒二年（1876年）改為州，治雅河之北、哨子河之西、大王河之南。見徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第55頁。今為遼寧省岫岩滿族自治縣。）統歸鳳凰廳（注：光緒二年（1876年）置鳳凰直隸廳，治草河之南。見徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第49頁。今為遼寧省鳳城市。）管轄，懷仁、通化兩縣則歸興京廳（注：乾隆二十八年（1763年）置興京廳，光緒二年（1876年）升為直隸廳，治新賓堡。見徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第48頁。）管轄，庶幾地方有所責成”，他又認為“既經改設二廳、一州、四縣，則前署將軍尚書崇實原擬於鳳凰城添設邊關兵備道一員，亦應及時設立，俾提綱挈領，巡視東邊”。（注：朱壽朋編，張靜廬等校點：《光緒朝東華錄》，光緒三年二月，北京：中華書局1958年版，總375頁；沈桐生輯：《光緒政要》第2卷，光緒三年二月，見沈雲龍主編：《近代中國史料叢刊》第35輯，台北：文海出版社1969年版，總45—46頁。）崇厚的建議得到清政府的批準，東邊一帶被正式納入州縣的管理體係之下。在光緒二十年（1894年）前，計設有鳳凰、興京二直隸廳，岫岩州，及安東、寬甸、懷仁、通化四縣，統轄於東邊道，（注：光緒三年（1877年），清政府於鳳凰直隸廳治所設東邊道，領鳳凰、興京二直隸廳。見牛平漢主編：《清代政區沿革綜表》，北京：中國地圖出版社1990年版，第85頁。）其中鳳凰直隸廳及安東、寬甸、懷仁、通化四縣屬於新設。這對於完善地方行政管理、更加有效地治理邊疆，具有很大的作用。
由以上所述可知，在移民實邊政策實施初期，清政府在奉天的舉措主要是安插原有流民，承認其已墾土地的合法性，而新放荒地的力度不是很大。在光緒二十年（1894年）以前，奉天與吉林、黑龍江相比較，沙俄的侵略勢力尚未波及，日本也沒有控製朝鮮，朝鮮人越墾行為雖然已經存在，但還沒有被日本所利用而成為巨大的邊患問題。因此清政府多注重於將流民墾地清丈升科以增加財政收入，很多荒地還處於封禁的狀態之中；移民實邊最大的成績，是在科爾沁蒙地和東邊一帶設置州縣，加強了對邊疆的管理。在這一階段中，清政府盡管對招民放荒還有一定程度上的限製，但它在奉天所采取的措施，應該說是從封禁向開禁轉變的開始，並且為以後加大移民實邊的力度奠定了一定的基礎。