在吳大澂的主持下，寧古塔副都統轄區境內也開始招民實邊，以三岔口（注：今黑龍江省東寧縣。）和穆棱河（注：今黑龍江省穆棱市。）為重點地區。光緒八年（1882年），在招民實邊已經開展的情況下，吳大澂“親赴三岔口相度地勢，修建房屋，建立了三岔口招墾總局，下設穆棱河招墾分局”。（注：佟冬主編：《沙俄與東北》，長春：吉林文史出版社1985年版，第275頁。）三岔口招墾實邊的主要形式是以墾民充當屯兵，開展屯田。光緒七年（1881年），吳大澂提出屯田的具體辦法：“招募山東民數百名，編立屯兵一營。節節設屯，每屯安置五十人，合十屯為一營”。（注：吉林省檔案館藏檔案，見黑龍江省檔案館編：《黑龍江設治》下冊，1985年內部發行，第721頁。）為了廣為招徠，規定“招募屯兵，官給路費，給月餉，給牛種、農器”。（注：胡傳撰：《東三省海防劄記》（屯墾議），見任國緒主編：《宦海伏波大事記》（外五種），哈爾濱：黑龍江人民出版社1994年版，第1141頁。）如此優惠待遇對墾民自然有很強的吸引力，第二年就已經“招山東人民數百名，充當屯兵，現已到吉”，按照預定計劃，“分撥趕麵石、穆棱河、馬橋河、細鱗河、小綏芬河、三道崗子等處，分作六屯”。（注：吉林省檔案館藏檔案，見黑龍江省檔案館編：《黑龍江設治》下冊，1985年內部發行，第721頁。）同琿春招墾總局所采取的措施一樣，三岔口一帶在招墾實邊時，也注重招徠流落在俄界的華民。在光緒七年（1881年）八月，“居住俄界雙城子、貓爾必拉各處居民，陸續來歸者有六十七戶，皆已指撥處所，按段占荒，悉準於明春建房移居開墾”。（注：吉林省檔案館藏檔案，見黑龍江省檔案館編：《黑龍江設治》下冊，1985年內部發行，第716頁。）以上措施都收到了很好的實邊效果。三岔口一帶在光緒七年（1881年），設立了“威遠社、居仁社、由義社、講禮社、興讓社”，到光緒十八年（1892年），有“墾地一萬二千四百餘晌”，（注：長順修，李桂林纂，吉林師範學院古籍研究所整理：《吉林通誌》上冊，長春：吉林文史出版社1986年版，第535頁。）三岔口由此而成為邊防重鎮。（注：佟冬主編：《沙俄與東北》，長春：吉林文史出版社1985年版，第279頁。）穆棱河一帶到光緒十八年（1892年），有“墾地六百餘晌”，隨著荒地的開墾，先後在“穆棱河、趕麵石、馬橋河、細鱗河、小綏芬河、三道崗子、抬馬溝、胡密立嶺等地建立十多個村屯”。（注：佟冬主編：《沙俄與東北》，長春：吉林文史出版社1985年版，第278頁。）這些成果對充實邊疆、鞏固邊防都有重大的意義。
除琿春、寧古塔之外，三姓副都統轄區內也開始招民實邊。光緒六年（1880年）十月，銘安與吳大澂奏請開墾三姓荒地，指出三姓東南“倭肯河東南百餘裏至巴胡力河，又南至奇胡力河，均有可墾荒地，東西三四十裏、南北一二十裏不等；自嘎什哈嶺以南，有平川地一段，土厚泉甘，南北約三四十裏、東西約七八十裏”；另外，“小雕翎甸、大雕翎甸中，有荒地一段，南北約三十餘裏、東西約二十餘裏”。以上各處荒地不但範圍廣闊，而且“均係膏腴之地”，約有可墾地“不下二三十萬晌”，如果招民承領開墾，“實於三姓地方有利無弊”。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第92輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第515頁。）結果得到清政府的批準：“三姓東南百餘裏封堆外尚有荒地可墾，即著派委妥員詳細查勘，劃清界址，明定章程，試辦招墾。”（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第92輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第516頁。）於是，銘安、吳大澂在光緒七年（1881年）發布告示，宣布奉旨開放三姓屬界倭肯河等處荒地，“分別張貼以廣招徠”。為了吸引墾戶，決定減收荒價，為此在告示中特別說明：吉林“向來出放生荒，均照奉省章程，每晌收押租錢三吊三百三十文。（注：在鴉片戰爭之前，東北地區與關內一樣，“以現銀為本位，製錢副之”，光緒年間以來，東北地區之幣製趨於混亂，奉天、吉林及黑龍江各自形成本地區之錢法。奉天因製錢短缺，出現了東錢，亦稱小錢或短陌錢，東錢一般以一百六十文為一吊；吉林則以五百文為一吊，名曰中錢；黑龍江也以五百文為一吊，也稱為中錢，亦曰江錢。可參見孔經緯主編：《清代東北地區經濟史》，哈爾濱：黑龍江人民出版社1990年版，第469—471頁。）今三姓地處荒僻，自應格外從寬，每晌收押租錢二吊二百文，此外別無分文浮費”，（注：遼寧省檔案館編：《清代三姓副都統衙門滿漢文檔案選編》，沈陽：遼寧古籍出版社1995年版，第206—207頁。招墾告示之主要內容是：“欽命鎮守吉林等處地方將軍兼理打牲烏拉揀選官員等事銘、督辦寧古塔等地方二品頂戴三品卿銜吳，為遵旨開放荒地以實邊儲而裕課賦事。照得三姓屬界倭肯河東南百餘裏至巴湖裏河，又南至奇胡力河及嘎什哈嶺以南並大小雕翎甸等處，均有可墾荒地。前次委員查勘各該處，地盡平川，泉甘土厚，寬長七八十裏、三四十裏至一二十裏不等，如果開墾地畝，實係沃壤膏腴。當經本將軍、督辦專折奏明，旋奉諭旨允準，除派員赴彼設局招墾外，合行出示曉諭，為此示仰腴屬旗民人等及外來流戶知悉。現在吉林各處荒地均早及時開放，搜剔無遺。爾等欲為子孫享田疇之樂，立久遠之課，三姓荒地既經奉旨開放，自宜趕緊赴彼報名承領，聽候勘丈給照。”）這對招徠墾民是有作用的。另外，三姓境內鬆花江北岸有五處驛站，即妙嘎山站、佛斯亨站、富拉琿站、崇古爾庫站和鄂勒國木索站，“地處極邊”。光緒六年（1880年），銘安與吳大澂見江北五站“土地荒蕪，稀少，奏請將該荒撥給五站筆貼士、領催、委官隨缺地各五十晌，正丁、餘丁各十六晌。其餘荒地招民承領，陸續開墾，照章收取押荒，一律納租”。由於五站荒地屬於“極邊苦寒”之地，“迥非腹地可比”，並且同屬邊地，“寧古塔、琿春招墾章程不收荒價，又皆寬限升科”，而“三姓招墾此荒，每晌先收荒價二吊，升科年限並未預定，因而眾民畏難，領墾遲滯”。到光緒二十年（1894年），五站荒地“除妙嘎山一站附近撥給該站官丁隨缺地畝，別無餘荒”之外，佛斯亨、富拉琿、崇古爾庫及鄂勒國木索等四站餘荒，招民開墾熟地約一萬二千三百一十七晌，勘放生荒約一萬九千八百八十晌（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第79輯（財政·地租房租），北京：中華書局1995年版，第503頁；遼寧省檔案館編：《清代三姓副都統衙門滿漢文檔案選編》，沈陽：遼寧古籍出版社1995年版，第212頁。在三姓檔中，指撥給五站筆貼士、領催、委官隨缺地各五晌，有誤。），也取得了一定的成效。
與腹地放荒相比，因沿邊地帶一向荒蕪人煙，道路交通亦不十分方便，招徠墾民自然不太容易。正如銘安與吳大澂所指出的那樣，“寧古塔、琿春所轄境內，旗戶、民戶均屬寥寥，招墾新荒難求速效”，其原因就在於沿邊荒地多為“四無人居、虎狼麋鹿出入之鄉，素為人跡所不到”。為了更有效地招徠墾民，銘安與吳大澂建議應采取減免荒價、放寬升科年限等措施。他們指出，墾務在“寧古塔、琿春創辦伊始，民情未必踴躍，如蘇城各溝民戶陸續來歸，不但押荒錢未能一律收取，尚須籌款酌給牛馬籽種，以示體恤”，於是請求對於“領地之戶，一概不取押荒錢文，並酌量給以工本，俾聞風向慕，近悅遠來”。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第92輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第570頁。）此項建議得到清政府的允準，這對廣為招徠墾戶有很大的作用。吉林沿邊地帶之招民開墾，是“以墾荒為名，深寓實邊之意”，（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第92輯（農業·屯墾耕作），北京：中華書局1996年版，第696頁。）意義非常重大。在吳大澂等人的倡導與實踐下，吉林東部之邊界地帶初步改變了以往荒涼滿目的狀況。俄國對中國在吉林東疆招民實邊之舉深感不安，並有意進行破壞。當琿春、三岔口等處招民實邊以來，注重招回流落俄界的華民，“隔居俄界之民，苦於俄人欺侮，莫不遵示響應，急欲歸來”，俄當局者則百般“阻其往來”。以三岔口為例，該處“瑚布圖河東即係俄界，設有營站村堡，所有招致之民，來往俱由彼經過”，而當地“俄酋屢屢阻擋，加以勒索，因此即有來半途折回者”，中方與之“理論數次，該酋隨時應允，後即陰違”。（注：吉林省檔案館藏檔案，見黑龍江省檔案館編：《黑龍江設治》下冊，1985年內部發行，第716頁。）當時，除企圖阻撓中國招民實邊之外，為了應對形勢，俄國更加強化其向遠東移民的政策，以相抗衡：“往年俄夷徙民而東，歲不過數十戶、百數十戶。光緒九年五月，以輪船拖帶大船，自黑龍江入混同江出海，由海參崴登岸者千戶。七月又徙到七八百戶，皆有眷屬，皆安置於與我琿春接界沿海一帶。”（注：胡傳撰：《東三省海防劄記》（對張幼樵問東陲地勢夷情），見任國緒主編：《宦海伏波大事記》（外五種），哈爾濱：黑龍江人民出版社1994年版，第1165頁。）俄國的反應從反麵證明了中國在東北邊疆實施移民實邊政策所取得的效果。
（三）郭爾羅斯前旗的開發
在內蒙古哲裏木盟中，隸屬於吉林將軍管轄的是郭爾羅斯前旗，“其地當鬆花江、伊通河流域，地勢平坦，彌望膏腴。乾隆中直隸、山東人出關就食，流寓旗境，漸事墾種”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（蒙務·籌蒙篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總1743頁。）乾隆五十六年（1791年），劄薩克公恭格拉布坦將郭爾羅斯前旗“牧地放與流民墾種”。嘉慶四年（1799年），吉林將軍秀林奏準借地安民，將流民墾地“劃分四大鄉，一曰沐德，二曰撫安，三曰恒裕，四曰懷惠，俗呼為大荒，又曰老荒”。（注：《諭折彙存》，台北：文海出版社1967年印行，第8冊（光緒二十四年七月份），第6364—6365頁。）可見，郭爾羅斯前旗是哲裏木盟中開發較早的蒙地。隨著民戶的增加，清政府於嘉慶五年（1800年）五月設置了長春直隸廳，（注：嘉慶五年（1800年）長春直隸廳設立之時，廳治在長春堡（新立屯），道光五年（1825年）廳治遷至寬城子。見牛平漢主編：《清代政區沿革綜表》，北京：中國地圖出版社1990年版，第96頁。）“蒙境設官，莫先於此，是時公旗招民開墾已辟二萬六千餘晌，道鹹以降，墾者日眾，遂漸增至六七十萬晌”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（蒙務·籌蒙篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總1609頁。）光緒十四年（1888年）八月，長春廳“升為府治，並析置農安縣”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（蒙務·籌蒙篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總1609頁。農安縣治土名龍灣，在伊通河北岸。見徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第64頁。農安縣即今吉林省農安縣。）長春升為府治之後，郭爾羅斯前旗得到進一步的開發，其“南部開辟殆盡，蓋地當奉天、吉林、黑龍江中點，開放較他旗為先，行李往來，輻輳，遂成三省一大都會”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（蒙務·籌蒙篇），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總1743頁。）長春的地位逐漸超過了吉林省城，日後成為中東鐵路與南滿鐵路的交通樞紐。
（四）地方行政係統之初步完善
在實行移民實邊政策之前，由於長時期的封禁，吉林民戶稀少，因此治理民戶的地方行政機構也非常少。從乾隆年間直到光緒初年以前，清政府僅設有吉林、伯都訥和長春三個直隸廳。如第一章所述，在雍正年間，曾“設永吉州於今吉林府，長寧縣於伯都訥，泰寧縣於寧古塔，是以建郡縣之製”。（注：永吉州、長寧縣與泰寧縣之設置及裁撤情況在第一章中已有說明，永吉州於乾隆十二年（1747年）裁撤之當年，改設吉林直隸廳；長寧縣在乾隆元年（1736年）裁撤後，於嘉慶十五年（1810年）設伯都訥直隸廳。見牛平漢主編：《清代政區沿革綜表》，北京：中國地圖出版社1990年版，第89、102頁。）但後來由於厲行封禁政策，又改變了這種本來是正確的治理邊疆之做法，“悉用軍府之製，廢泰寧縣，而吉林、伯都訥亦改置理事廳”，吉林、伯都訥加上長春，習慣上被稱為“老三廳”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（官製·吉林省），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總3539頁。）光緒年間，由於放荒招民的力度較大，民戶迅速增加，軍府之製已經不能適應新形勢的需要，設置府廳州縣加以管理成為順理成章之事。光緒四年（1878年）九月，吉林將軍銘安為此專門奏請變通地方官製，增設府廳州縣。他在奏折中首先指出，“奉省官製經前署將軍崇實奏請增改舊章後，吏治民風大有起色，是因時立製，原無曆久不變之規”，認為奉天的設治經驗完全可以借鑒，在吉林放荒招墾、民戶逐漸增多的情況下，“非有地方親民之官，不足以資治理”，因此“與其拘守成規，循途而覆轍，何若權宜時勢，改弦而更張”？（注：吉林省檔案館、吉林省社會科學院曆史所編：《清代吉林檔案史料選編·上諭奏折》，1981年內部發行，第59頁。）之後，銘安提出具體的變通官製之建議，擬訂了《吉林改設府廳州縣佐雜等官章程》。其建議為清政府所采納，各地民官先後設立。光緒八年（1882年），吉林直隸廳升為府治，同時設立了賓州直隸廳、五常直隸廳、雙城直隸廳、伊通州及敦化縣。（注：賓州直隸廳今為黑龍江省賓縣。賓州直隸廳治葦子溝，雙城直隸廳治雙城堡，五常直隸廳治歡喜嶺，伊通州治伊通河之西岸，敦化縣治鄂多哩城（或稱敖東，也稱阿克敦城）。見徐曦著：《東三省紀略》，上海：商務印書館民國四年（1915年）版，第62—63、68—69及73頁。）長春府與農安縣在郭爾羅斯前旗設置之情況如前所述。另外，光緒七年（1881年）十一月，銘安又奏請“於省城添設首道一缺”，即吉林分巡道，規定“吉林一府，伯都訥、長春、賓州、五常、雙城五廳，伊通一州統歸管轄”。（注：中國第一曆史檔案館編：《光緒朝硃批奏折》第1輯（內政·官製），北京：中華書局1995年版，第41頁。）以上地方設治都在吉林腹地進行。至於東部沿邊地帶，銘安也曾建議設治。光緒八年（1882年）二月，銘安與吳大澂奏請在寧古塔、三姓和琿春設立道府州縣。他們認為，“寧古塔、琿春地當衝要，為省城東南門戶，且與俄界水陸毗連，海參崴一帶，該國添兵設職，悉力經營，已成重鎮”，因而“寧、琿兩處密邇強鄰，安輯撫循尤不可緩”，同樣，三姓“東北直接俄境，邊防同為吃重”，況且“寧、琿兩處，招撫流民辦理屯墾，三姓亦放閑荒，人煙日密，政務較繁”，但民戶仍“就理於各城副都統衙門，誠恐協佐各官，吏治未諳，難期整頓”。為了改變這種情況，二人建議“在寧古塔城內添設巡道一缺，名曰分巡寧、姓、琿地方兵備道，俾令提綱挈領，南北邊要周曆分巡，彼此兼顧，以期綏靖地方，鎮懾強敵”。他們還奏請在寧古塔設合蘭廳，琿春設琿春府，三姓設三姓廳，歸分巡地方寧、姓、琿地方兵備道管轄；而寧古塔城“東南五百四十餘裏之萬鹿溝地方，距三岔口僅四十裏，該處毗連俄界，地當衝要，必須添設縣治以資佐理”，建議在萬鹿溝設立綏芬縣。（注：吉林省檔案館、吉林省社會科學院曆史所編：《清代吉林檔案史料選編·上諭奏折》，1981年內部發行，第1—2頁。）但清政府以“因民多事繁而設官，未有先設官而待民居漸密者”為由，將二人的建議駁回。（注：吉林省檔案館、吉林省社會科學院曆史所編：《清代吉林檔案史料選編·上諭奏折》，1981年內部發行，第9頁。）同年八月，吳大澂再一次奏請沿邊設治，仍然未被批準。（注：吉林省檔案館、吉林省社會科學院曆史所編：《清代吉林檔案史料選編·上諭奏折》，1981年內部發行，第9—11頁。）由於沿邊地帶招民開墾不久，民戶數量與腹地相比較，當然要少，清政府因而認為無需置民官。但設治的目的不單單是管理民戶，更是有效治理邊疆、鞏固國防的重要手段，這一點銘安與吳大澂已經分析得非常透徹，但仍然不能說服清政府，這是當時吉林設治的一大缺憾。光緒二十年（1894年）以後，隨著外患進一步深化，清政府將局部開禁發展為全麵開放時所采取的重要措施之一，就是在邊界地帶普遍設治，這證明銘安與吳大澂的見解是非常正確的。
總之，光緒二十年（1894年）以前，清政府在吉林所實行的移民實邊政策是比較積極的。很多荒地被開墾，民戶數量增加，地方設治與以前相比較，也得到初步完善，由三個直隸廳增加為一道、二府、四直隸廳、一州及二縣。特別是在東部與俄國接壤的地區，清政府實行了一係列的招民實邊之舉措，初步取得了成效。
三、黑龍江地區
光緒二十年（1894年）以前，清政府在黑龍江地區所采取的方針是典型的局部開放政策，招民墾荒主要集中於呼蘭平原一隅。
（一）呼蘭地區之墾荒情況
呼蘭地區在清代被稱為東荒，位於黑龍江腹地，土地“不獨黑龍江省而已，恐亦為全滿洲最肥沃之地”，（注：中東鐵路局商業部編，湯爾和譯：《黑龍江》，上海：商務印書館民國二十年（1931年）版，第154頁。）如此優越的自然條件，對於發展農業極為有利。鹹豐十年（1860年），署理黑龍江將軍特普欽有鑒於此，同時為了防止俄人窺伺，奏準將蒙古爾山官荒開放。之後，呼蘭地區放墾之地日益增多，遍及呼蘭城、巴彥蘇蘇、北團林子（注：今黑龍江海裏綏化市。）及木蘭（注：今黑龍江省木蘭縣。）等地。茲將自鹹豐十年（1860年）至光緒二十年（1894年），呼蘭地區墾熟土地及放出生荒之情況列表如下。
由上表可知，在光緒二十年（1894年）以前，呼蘭地區共有墾成熟地一百零三萬五千九百零一晌，丈放生荒三十四萬九千一百二十九晌，兩項合計一百三十八萬五千零三十晌。
（二）黑龍江設置民官之始
從清代初期以來，黑龍江“寥闊荒曠，殆無居民，故二百年來並無地方官之設”。（注：徐世昌撰：《東三省政略》（官製·黑龍江省），李毓澍主編：《中國邊疆叢書》第1輯，台北：文海出版社1965年版，總3599頁。）隨著呼蘭地區招民墾荒的開展，民戶數量也不斷增加，設置民官成為必需之事：“鹹豐、同治之間，民屯大起，直隸、山東遊民流徙關外者趨之如鶩。”（注：徐宗亮《黑龍江述略》第2卷，光緒辛卯年（1891年）仲春石棣徐氏觀自得齋校刊本，第9頁。）呼蘭雖然設有副都?