一、緒論
黨的十六屆五中全會提出把建設社會主義新農村作為我國現代化進程中的重大曆史任務，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，堅持從各地實際出發，尊重農民意願，紮實穩步推進新農村建設。土地整理則是通過采用工程、生物等措施，對農村地區田、水、路、林、村進行綜合整治。十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定》中明確：“要繼續推進土地整理複墾開發”，“要大幅度增加國家對農村基礎設施建設和社會事業發展的投入，大幅度提高政府土地出讓收益、耕地占用稅新增收入用於農業的比例”。可見，土地整理已成為社會主義新農村建設的重要內容，是統籌城鄉發展、構建社會主義和諧社會的重要手段。
目前，我國土地整理仍處在經驗積累和探索階段，土地整理和新農村建設還沒有形成相輔相成、協調共進的關係。土地整理偏重於以增加耕地數量，補充非農建設占用的耕地為目標，對土地質量、生態環境和農村綜合發展不夠重視，甚至有的項目脫離農村需要，影響生態環境和農村社會經濟發展。因此探索適應新農村建設需要的土地整理理念、任務和機製，有利於充分發揮土地整理對新農村建設支持作用。
二、土地整理發展曆史與現狀
（一）土地整理的概念及內涵
土地整理是指人們根據社會發展需要，通過采用社會、經濟和技術的等綜合措施，對原有土地利用現狀重新進行合理組織利用的過程。本文主要研究農村土地整理，其是指按照土地利用總體規劃，對田、水、路、林、村綜合整治，從而提高耕地質量，增加有效耕地麵積，改善農業生產條件和生態環境。農村土地整理主要包括：（1）農用地的整理。這是指對耕地、林地、園地、牧草地等的各種農業用地的整理。包括歸並零散地塊、農田平整、農用道路溝渠的綜合建設、複墾災毀農地、農地的權屬變更等，以增加耕地麵積，改善農業結構和生產經營條件。（2）農村建設用地的整理，包括對農村宅基地改造，農村居民點歸並，村辦企業、鄉鎮企業同小城鎮、工業小區集中，鄉村工礦企業破壞土地和農業建設廢棄土地等的整治複墾以及退宅還田、平墳複田等，實現農村建設用地的合理布局和高效利用。
（二）土地整理發展曆史及現狀
現代意義上的土地整理起源於中世紀的歐洲，法、德、俄等國家屬於較早進行土地整理的國家。“土地整理”一詞問世於德國，該概念首次最早出現在1886年巴伐利亞王國的法律中。1953年聯邦德國製定頒布了第一部《土地整理法》。法國的土地整理始於1705年，於1919年頒布了土地調整法。俄國土地整理於17世紀開始，並從1765年開始花了20年時間完成全俄土地調查與劃界。
我國的土地整理可以追溯到公元前1066年西周時期的井田製，但現代意義的土地整理直到20世紀90年代才開始提出實施。新《土地管理法》中明確提出“國家鼓勵土地整理”，以法律形式確定了新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費等資金主渠道，保證了對土地整理長期穩定的投入。2001年至2006年，國家累計投入中央分成的30%部分新增費總額近300億元。2006年又征收新增費167億元，並已下達地方。土地出讓金純收益的15%以上用於農業土地開發，擴大了土地整理資金渠道。目前，全國用於基本農田保護和建設、土地整理、耕地開發的總投入，每年達到1000億元左右。
（三）南通市土地整理發展情況
1.南通市土地資源及利用情況
南通市土地資源條件優越，土壤質地較好，適宜性強，土地利用限製因素較少。全市耕地總麵積683萬畝，盛產水稻、蠶繭、棉花、油料等作物，耕地利用率達99%，複種指數達238%；沿海灘塗21萬公頃，後備資源開發潛力較大。同時也存在農村土地利用結構布局不盡合理和綜合效益不高的問題，主要表現在：①人地矛盾突出。2007年底全市人口為770萬人，人均耕地已不足0.9畝。②農村居民點、鄉村企事業現狀用地布局零散，缺乏規劃。村民建房選址多數選擇在自留地、承包地或交通較為便利的道路兩側，基本上沒有統一規劃，呈現出分散、雜亂的狀態，土地利用率低。③農業基礎設施落後，田塊零碎分散，嚴重製約著現代化農業生產，加之大量使用化肥，導致土壤養分豐缺不平衡，物理性狀變差，耕層變淺，產量下降。
2.近年來我市土地整理發展情況
我市是較早提出“耕地占補平衡”並付諸實施的城市，為了保證城市經濟與耕地保護的協調發展，我市積極推進土地複墾開發整理，並取得了較快的發展。到2007年我市已連續16年實現耕地總量動態平衡。特別是近年來土地整理發展較快，據統計，1999年到2007年，南通市共實施耕地占補平衡項目1430個，開發整理土地45.40萬畝，新增耕地麵積23.59萬畝。另外，我市積極開展國省投項目申報工作，2001年以來共申報國省投項目73個，申報資金達到12.21億元，其中國家投資項目33個，申報資金8.24億元；省投資項目40個，申報資金3.97億元。目前已由部、省下達建設任務的項目54個，整理土地50.69萬畝，新增耕地麵積5.03萬畝。
大規模開展土地整理的背後，我市土地整理也麵臨著挑戰：①後備資源日益減少，開發困難。隨著經濟發展對土地需求的增加，不少耕地資源被占用，而可用於土地複墾開發整理的後備資源卻不斷減少，土地整理補充耕地的壓力較大。我市灘塗資源比較豐富，但圍墾開發資金投入大，實施難度高，圍墾（含內部配套）海塗需投資在9000元/畝左右，圍墾後的土地需質量較差，需要較長的時間進行土壤改良。②我市處於平原地區，人口密度較大，土地利用率較高，農村土地地塊普遍碎小、零散、不規則，一些地方溝渠布置不合理，田間道路、灌排設施等農業基礎設施條件落後，田間綠化少，土地整理難度大。農村土地由於農村居民點較為分散，且50%以上的民居為近十年來新建的樓房，土地整理難度大，且缺乏必需的資金。
三、新農村建設與土地整理的關係
（一）新農村建設提出的背景與內涵
長期以來，我國實行以犧牲農業來發展工業的經濟發展戰略。通過實施農產品統購統銷政策，以工農業產品價格“剪刀差”的形式，把農業剩餘轉化為工業化的資本積累，推動我國工業化、城市化快速發展。經過半個多世紀，我國已由工業化初期進入到目前的工業化中後期。特別是20世紀90年代以後，與工業化、市場化、信息化快速發展帶來的城市繁榮相比，我國農村發展相對滯後，出現了糧食生產連年下降，農民收入徘徊不前、城鄉差距不斷拉大等現象，社會矛盾也在加劇。因此黨中央及時提出實行“多予、少取、放活”的方針，並迅速出台了一係列重農、惠農政策。2005年10月，黨的十六屆五中全會通過的《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中提出了“建設社會主義新農村是我國現代化進程中的重大曆史任務”。
（二）土地整理在新農村建設中的作用
土地整理是新農村建設的重要“推進器”。土地整理是城市反哺農村、工業反哺農業的重要方式。土地整理資金來源於新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費和土地出讓收入中的農業土地開發資金，通過土地整理的方式直接用於農村和農業基礎設施建設。土地整理加快發展現代高效農業的重要途徑。土地整理建設集中連片的標準農田和完善的農業配套基礎設施，為實現農業機械化、規模化、產業化經營創造條件。土地整理是提高農民收入的重要手段。通過土地整理促進農業的增產增效，帶動新型農業合作社、農產品深加工和產銷網絡的建立發展，促進農民增收。土地整理是改變鄉村舊貌、建設整潔新農村的重要載體。土地整理對原有村莊進行合理的規劃和布局，從而形成“田成方、林成網、路相通、渠相連、村集中”的農村新景象。
（三）新時期南通市發展土地整理的作用與意義
近年來，我市新農村建設提出了“民富、村美、風氣好”社會主義新農村建設目標。“民富”，就是壯大村級經濟的實力，提高農民收入；“村美”，就是切實改善農村的生產生活環境；“風氣好”，就是要促進農村社會風氣好轉，形成農村的民主、文明、和諧的新風尚。土地整理與新農村建設相結合，必將有力推動我市新農村建設目標的實現。