一、緒論
（一）研究背景
1.我國的經濟體製發生了深刻的變化。在帶來經濟建設快速發展的同時，也對一部分社會成員的生活產生了巨大的影響，使這部分人成為社會貧困弱勢群體。同時，由於我國各地經濟發展不平衡，貧富差距越來越大。據全國總工會2002年的一項調查，我國東部地區的城市貧困人口占全國貧困人口的21.9%，中西部占78.1%，因此我國城市貧困人口主要集中在西部欠發達地區和落後地區。如果把全國城市低保人口看做貧困人口，那麼根據國家民政部的統計，截至2003年3月底，我國城市貧困人口已達2140.3萬人。麵對越來越龐大的城市貧困群體，若不采取有效措施予以緩解和控製，不僅會影響到我國經濟建設的健康發展，也會引起社會矛盾的激化，最終會影響到改革的大局。
2.由於醫療費用的持續上漲和醫療保障形式的缺乏，城市貧困人口的衛生服務利用水平很低，其健康狀況明顯低於其他人群。對於我國城市貧困居民的醫療保障問題，中央政府還沒有出台專門的政策，因此我國目前還缺乏有統一政策要求的醫療救助計劃，許多城市根據自己的實際情況，開始探索建立專項基金或頒布一些規定，在醫療保障方麵對貧困居民給予一定幫助。由於沒有完善的醫療救助計劃，到目前為止，許多城市在麵對低保對象的就醫問題時，通常采取的措施是爭取醫療衛生部門的支持和幫助，對低保患者的醫療費用給予優惠，如減免掛號費、門診費、住院費等。但是這種非製度化的做法隨意性很大，變動性也很大，往往因為一些人為的因素而變化甚至取消。我國城市現有的醫療保障製度以及最低生活保障製度都不可能從根本上解決貧困人口的醫療問題。
3.健康不僅是居民的基本權利，也是貧困人口脫貧致富的必要條件，貧困人口的健康服務已成為21世紀人口與發展的一個新領域，其中最核心的服務之一便是對貧困人群的醫療救助。實踐證明這種醫療救助可以大大改善貧困人群的健康狀況，並極大提高全體人群健康服務的公平性。
（二）研究方法和思路
本文希望通過對現行的醫療救助方案進行總結，歸納出我國一些地方貧困人口醫療救濟的共性、特點以及存在的問題，引入社會學中的貧困理論，結合南通地區貧困人口的實際情況等，對現行方案中的不足提出建議。
二、對城鄉貧困人口進行醫療救助的理論基礎
（一）醫療救助的特征
醫療救助可以定義為政府通過提供財政、政策和技術上的支持使貧困人群直接獲得某些或全部基本的醫療健康服務，以改善貧困人群健康狀況的一種運行機製。醫療救助是政府通過提供財務、政策和技術上的支持以及社會通過各種慈善行為，對貧困人群中因無經濟能力進行治療的人群，或者因支付數額龐大的醫療費用而陷入困境的人群，實施專項幫助和經濟支持，使他們獲得必要的衛生服務，以維持其基本生存能力，改善目標人群健康狀況的一種醫療保障製度。醫療救助及對其他特殊人群的醫療照顧是多層次醫療保障體係的有機組成部分，是一種低層次的以減免醫療費用為主要形式的醫療保障，是社會救助體係的重要組成部分。醫療救助能夠保障貧困人群健康權益。健康權、生存權是公民的基本人權。能夠保障健康、保證人類正常生活的衛生服務是人類基本生存條件之一。而政府主導的醫療救助製度就是保障貧困人群健康權和基本生存權的重要手段，它體現了國家對人權的尊重。醫療救助實現了政府職責。
（二）貧困人口的特征
貧困人口是整個人群中一個脆弱性高、發展能力不足的弱勢群體，對他們的救助也就具有特別的重要意義。貧困人口所具有的有形的或物質上的脆弱性，表現在他們擁有的生產資料和生活資料極少，往往僅能勉強維持其日常生活。他們通常得不到足夠的食物和清潔用水，居住環境條件差，健康狀況低下。其中貧困兒童更易於患營養不良，傳染上各種疾病。由於各種條件的限製，貧困人口一般受教育程度不高，文盲占有相當比例，這對學習新知識，接受新事物，改進生產方法是十分不利的。一部分貧困人口雖然具有收益和能力，但由於缺乏必要的經濟、技術條件支持，因而不能進行生產性投資，而另一部分貧困人口缺乏其他技能、技術，再加之其他因素，使得他們無資源可用或者無法利用當地資源，不能有效地改善生活，擺脫困境，反而成為某些疾病的傳染源。
（三）健康與貧困的關係
貧困通常與疾病聯係在一起，而疾病也常導致貧困。人力資本理論觀點可以解釋健康與貧困之間的關係。邁克·格羅斯曼（MichaelGrossman）指出，健康既是一種消費品，它可以使消費者感覺良好，同時又是一種投資品，因為健康狀態將決定消費者可利用的用於工作和閑暇的時間的多少，生病天數減少的貨幣價值就是健康投資的回報，當健康作為一種投資品時，健康投入的多少就決定了人們可以獲得的人力資本的多少。即如果人們將收入中的一部分用於醫療保健支出從而使自己保持健康狀態，那麼人們就可以通過增加工作時間、提高工作效率、獲得新的工作機會等方式增加自身的人力資本積累，這種投資的收益即是疾病損失的避免、收入的增加，從而使健康與福利之間形成良性循環關係。相反，健康水平低下使人們喪失了人力資本投資的能力和改善自身境遇的機會，造成了收入的減少和貧困的發生，後者又進一步製約著人們健康水平的提高，最終形成了健康水平低下——人力資本投資不足——貧困——健康水平再度惡化的陷阱。
不難看出，健康水平低下既是貧困發生的原因，也是貧困造成的後果，對這種由於健康水平低下造成人力資本投資不足而產生的貧困稱之為“健康貧困”。在人力資本投資的各種方式中，通過投資於健康來改善人力資本存量的質量，是提高人口素質、增加窮人福利的重要手段，同時也是促進經濟增長的重要動力。大量有關健康改善與勞動生產率、健康與經濟發展關係的經驗研究也支持這一觀點，我國學者研究發現，貧困地區居民中，因年支付醫療費用占家庭總支出的10%～12%，而且有16%的家庭借錢看病，9%的家庭看病後欠醫院款，6%的家庭因病變賣財產，一些地區因病返貧戶占貧困戶的50%以上，疾病的經濟負擔是造成貧困的因素之一。可見，健康與貧困越來越具有緊密的聯係，增加健康投資從而提高人力資本的質量已成為消除貧困的重要一環。
三、南通城鄉貧困人口現狀
南通處於江海交彙處，正當長江入海口，位於江蘇省東南部，倚長江口北側，東與東北麵臨南黃海，北接鹽城市的東台縣，西靠泰州市，南以長江為界與蘇州市的張家港市、常熟市、太倉市以及上海市的崇明縣隔江相望。南通市地域輪廓大致為東西向延伸，南北向較窄，三麵臨水，一麵靠陸的菱形狀半島。境內擁有江海岸線364.91公裏。全市總麵積8001平方公裏，耕地麵積712萬畝。土地麵積中除水麵積和狼山低丘群外，都為海拔五六米以下的平原，水麵積和平原麵積所占比率之大為全國各地少見。全市總人口786.3萬人。
科學的貧困人口分類是解決貧困人口問題的前提和基礎。從南通市目前情況來看，貧困人口群體並非一個單一的社會階層，而是一個規模龐大、結構複雜、分布廣泛的群體，主要由以下幾部分人構成：
1.農村五保戶家庭成員、低保對象以及地方政府規定的其他符合條件的農村特殊困難群體。2007年南通市農村居民符合這一規定的需要救助的共計為139485人。這部分組成南通市貧困人口醫療救助的主要部分。
2.下崗和失業人員。隨著經濟體製的轉軌、經濟結構的調整，南通市出現了經濟成分多元化、分配關係多樣化、勞動關係契約化、勞動就業市場化的現象，整個工人階層出現了較大分化。就南通地區而言，下崗失業主要表現為：部分國有企業由於製度創新、技術革命、合並重組或破產關閉等形成的冗員分流或勞動者失業；所有製結構調整尤其是南通民營經濟的發展抑製了勞動力的粗放型投入而相對降低了就業水平；農村勞動力進城造成了城鎮勞動力的失業，有些也使其本身成為失業者。值得注意的是，上述這些改革或變動是在由人口增長導致勞動力供給總量增加，而經濟結構升級、對外擴大開放等造成勞動力需求總量相對減少的環境下進行的。由於上述原因造成的廣大失業人群中的相當部分由於失去了過去比較穩定的收入，逐漸淪為貧困群體。而貧困群體大都是文化素質不高、無專業特長、勞動技能缺乏，隻能從事簡單勞動。
3.殘疾人員。殘疾人群體由於其自身的生理缺陷，在社會競爭中處於不利地位，其中大部分沒有獨立的經濟來源，主要是靠國家救濟或家人撫養。他們的生活、就業、婚姻遭到極大困難，處於社會排斥、經濟限製、感情失利的地位。
4.老年人。老年人群體由於年齡的原因，恰值生理上的衰退期，逐漸從社會中失去競爭優勢，從而處於社會生活弱勢地位。其中，獨居的高齡老人、無自理能力的老人更是成為明顯的弱勢群體。隨著傳統家庭的養老服務功能日益弱化，而我國當前老年社會福利和社區老年服務的保障提供不足，致使數量龐大的老年人的生活照料越來越顯得沒有保障。南通市隨著人口老齡化的不斷加快，老年人作為這個特殊群體也越來越龐大。