就南通市城鎮而言，主要有三類：殘疾人、老年人和下崗失業者。城鎮貧困人群占總人群的4.6%，當然需要政府救助的貧困人群還有很多。對城市貧困群體的社會救助是建設社會主義和諧社會的需要。在和諧社會的諸多規定性中，一個不可忽視的內容就是社會結構的和諧，也就是社會結構的合理有序。如果社會結構不合理，社會群體之間必然產生比較大的社會距離和尖銳的社會矛盾，導致增加社會管理、社會控製、社會整合的難度和成本。而建立社會群體之間的和諧關係，最為重要的是正確處理社會的強勢群體和弱勢群體之間的關係。南通的社會貧困群體很難依靠自身的力量擺脫貧困的局麵，需要各級政府給予政策、資金救助和扶持，需要社會的關心和救助。需要建立政府——社會互動的社會救助體係，依靠整個社會的力量，通過公共政策的特殊供給。社會其他群體的義務扶助，對城市貧困群體進行外援性和內生性的積極救助，以改善城市貧困群體的生存狀況，保持社會各群體之間關係的協調和和諧，緩解日益激化的社會群體間的矛盾，維護社會的穩定。社會救助需要有完善的社會保險製度。完善社會保險製度主要包括三個方麵：一是完善失業保險製度。即在貧困人員下崗和失業以後，依靠社會的整體力量，在他們尋找到新的工作崗位之前，為他們提供基本的生活費用、免除家庭的子女教育費用、在物質和精神方麵給予充分的關心和幫助。二是養老保險製度。在達到退休年齡之前，應當承認他們也為社會經濟發展作出過貢獻；在喪失勞動能力和勞動機會之後，社會理應保證他們正當的收入和恰當的補償，按照貢獻的大小按月發放保險金，使他們能夠安度晚年。三是完善醫療保險製度。貧困群體人員普遍年齡偏大、體弱多病，醫療費用也就成為他們基本的生活費用中不可或缺的部分。實行醫療保險製度，才能使他們有病及時得到醫治，以頤養天年。醫療保險製度的改革應當向貧困群體傾斜，發揮醫療保險“取富濟貧”的作用。
四、南通市醫療保障體係政策設計和運行情況
（一）地方醫療保障體係與運行
南通市是地級市，政策的變動受國家和省級政策的影響很大，可以說南通市醫療保障政策是中央、省級政策在地方的具體體現和細化、量化。而醫療救助作為醫療保險體係的一部分，是政府通過提供財務、政策和技術上的支持以及社會通過各種慈善行為，對於貧困人群中因無經濟能力進行治療的人群，或者因支付數額龐大的醫療費用而陷入困境的人群，實施專項幫助和經濟支持，使他們獲得必要的衛生服務，以維持其基本生存能力，改善目標人群健康狀況的一種醫療保障製度。它和商業性醫療保險、城鎮基本醫療保險共同構成整個保障體係。
2000年以後，南通市製定了一係列政策進行了完善。
1.2000年7月1日，製定了《南通市市區城鎮職大病醫療救助暫行辦法》，規定參保人員患大病重症，在一個年度內基本醫療保險最高限額（30000元）以上、150000元以內的醫療費用，符合基本醫療服務範圍和支付規定的，可申請大病救助。救助支付比例分段確定、累加計算；1-50000元部分，支付80%；50000-150000元部分，支付85%。連續繳納救助基金五年以上的，救助支付的比例分別提高為85%和90%。這個文件為進一步深化醫療保險製度改革，建立和完善多層次的社會醫療保障體係，在保障基本醫療的基礎上，幫助參保人員化解大病醫療風險。
2.2002年5月，出台關於印發《南通市市區低保職工醫療救助暫行辦法》的通知。對社會醫療救助對對象、享受標準進行調整，使更多的社會貧困群體納入醫療救助。
3.2003年南通市根據《中共江蘇省委江蘇省人民政府關於貫徹〈中共中央、國務院關於進一步加強農村衛生工作的決定〉的意見》蘇發［2003］24號和《省政府關於在全省建立新型農村合作醫療製度的實施意見》蘇政發［2003］75號以及《民政部衛生部財政部關於實施農村醫療救助的意見》民發［2003］158號等文件精神，以建立新型農村合作醫療為依托，以大病醫療救助為重點，切實保障農村五保戶和貧困農民家庭成員因患大病的基本醫療需求。
4.2008年6月16日，《南通市區城市困難對象醫療救助辦法》正式出台。該辦法規定了具有市區非農業戶籍並按《南通市市區城鎮居民基本醫療保險試行辦法》或《南通市市區城鎮職工基本醫療保險實施辦法》及時足額交納醫療保險費的有關人員，可以申請醫療救助。包括持有《南通市城鎮居民最低生活保障金領取證》的人員、持有《南通市特困職工證》的人員、患有惡性腫瘤、尿毒症、白血病、器官移植、血友病等重大疾病的低收入家庭（指家庭人均月收入在市區城市居民低保標準二倍以下）人員。該辦法還規定了救助範圍，即指政府對因患重大疾病，按基本醫療保險和其他社會醫療保險有關規定報銷後，其個人負擔的醫療費用仍然過重並影響其家庭生活的城市困難對象，給予適當救助的行為。市區城市困難對象醫療救助標準為：以救助對象年度全部自負醫療費為基數，對3000元以下的部分，按照35%給予補助；3000元以上至10000元的部分，按照40%給予補助；10000元以上的部分，按照45%給予補助；每人每年享受的救助金額累計不超過20000元。已享受城市低保和特困職工待遇連續兩年以上，經診斷患有惡性腫瘤、尿毒症、白血病、器官移植、血友病等重大疾病的救助對象，可申領一次性最高額為2000元的醫前救助。申請醫前救助的困難對象，按本辦法其可以享受的救助金額超過2000元的，仍可就超過部分申請醫後救助。另外，該辦法還規定了申請程序和所需申報材料。該辦法的出台，將惠及上千困難群體，全年將約有500萬元專項醫療救助資金予以資助。
5.2008年5月30日《南通市市區城鎮困難對象醫療》已經2008年5月28日市第十三屆人民政府第九次常務會議審議通過。
（二）南通市醫療救助存在的問題
1.救助資金問題
（1）救助資金籌資不足。根據南通市2007年城市醫療救助試點工作情況調查表計算，城市人均醫療救助費用為135.6元，不及全國城市人均門診費用219元，不到同期城鎮職工基本醫療保險1019.37元的1/8。農村的人均醫療救助費用更低，為89.7元/人。當然接受醫療救助的患者大多患有大病重病，醫療費用比較高，這樣的救助水平依然不能解決實質問題。
（2）救助資金使用效率不高。2007年南通市農村醫療救助資金籌集1251.29萬元，資金累計支出686.2萬元，城鎮醫療救助資金籌集244.5萬元，資金累計支出167.1萬元，分別占54.8%和68.3%。
（3）救助資金來源問題。城市醫療救助無疑是政府應該承擔的責任，政府財政的投入是救助資金的主要來源，因此社會上普遍認為救助資金應該由政府承擔。但由於城市醫療救助是社會救助和社會互助的範圍，除政府應承擔主體責任外，部門和社會也要承擔相應的責任。如果光靠政府有限投入，部門、公眾和社會不承擔救助和互助的責任，城市醫療救助始終隻能在低標準和小範圍上徘徊，也不利於營造社會扶貧幫困的良好氛圍。
2.救助實施操作不規範
由於現有的醫療救助工作全國、各省市還沒有一個統一的操作模式和規範，各地在具體工作中都是結合本地實際情況製定規程。由此存在程序和規範上的不統一。同時，城市醫療救助的社會救助特征使得實施中有可能出現人情救助和長官意誌，影響城市醫療救助的規範化建設。
3.醫療救助體係內部缺乏協調
目前，雖然我市醫療救助實施的主體是民政部門，參與的部門包括勞動保障部門、衛生部門、財政部門和工會，但在實際的管理運行過程中，由於各個部門之間的協作與溝通缺乏而產生較大的內部管理成本，並且由於各個部門各自分管一塊，不利於醫療資源從整體上實現合理配置和充分利用，常常是要麼重複管理，要麼無人管理。
4.政策研究相對滯後
醫療救助工作技術性強，在試點階段遇到很多問題。比如，如何確定低收入群體；在資金數額一定的情況下，如何製定合理的救助標準和救助範圍；通過改變醫療救助資金的發放方式，幫助解決真正困難群眾的實際困難；如何針對不同的困難群體和患病的種類設計合理的醫療服務；如何監控醫療服務單位醫療費用；如何加強城市醫療救助資金的管理等問題。這些問題在一定程度上影響了救助工作的開展，需要我們地方政府認真地研究和思考。
五、我國各地區醫療救助製度的政策比較
針對現有的低保製度和醫療保險製度無法有效地幫助低收入人群擺脫嚴峻的醫療保健困境的狀況，部分城市實施醫療救助對貧困人群中無經濟能力進行治療的病患者，或者因支付數額龐大的醫療費用而陷入困境的人群，實施專項幫助和經濟支持，使他們獲得必要的衛生服務，以維持其基本生存，改善目標人群健康狀況。就我國現有的醫療救助而言，它們在救助的部門、對象、內容、方式方麵有如下的製度性規定。