社會保障製度的建設是實現社會和諧發展的基礎，享受來自社會和國家提供的各種社會保障，是每一個公民的一項基本權利。社會保障製度體係應是覆蓋全社會的，城鄉居民在社會保障的基本方麵應是統一的。近年來，我市城鄉社會保障發展取得積極進展，但城鄉社會保障建設中仍然存在著許多矛盾和問題。堅持城鄉統籌，建設覆蓋城鄉全社會的社會保障體係，是南通“十一五”期間建設全麵小康的重要目標。在2008年的南通市政府報告中指出“加快推進城鄉社會保障製並軌”，本課題立足南通經濟社會的發展現狀及目前我市城鄉社會保障的基礎，對我市城鄉社會保障製度的並軌問題進行了研究。
統籌城鄉發展，是中央在新形勢下提出的解決我國“三農”問題的指導思想與根本途徑，也是促進國民經濟持續健康協調發展和全麵建設小康社會的必由之路。建立和完善社會保障體係是統籌城鄉發展的一項重要內容，加快建立與經濟社會發展水平相適應的、城鄉接軌的社會保障體係，對於實現城鄉經濟社會協調發展有著非常重要的意義。城鄉一體化的社會保障體係是社會保障製度建設的最終歸宿和目標，是城鄉經濟社會發展過程中不可逾越和避免的。
一、南通市城鄉社會保障製度現狀與主要問題
（一）南通市城鄉社會保障製度的現狀
1.城鎮社會保障製度全麵推行，日趨完善
目前，以養老、失業、醫療、工傷和生育保險為主要內容的城鎮社會保險體係已基本建立，各項政策不斷完善，管理服務措施不斷健全。
社會保障的覆蓋麵繼續擴大。2007年南通勞動保障部門堅持以私營企業、個體工商戶為擴麵重點，以靈活就業人員為主要對象，同時集中開展勞務派遣、短期合同製人員參加基本養老保險專項檢查活動，認真做好改製企業職工、與企業解除勞動關係職工、下崗出中心職工養老保險關係的接續工作，既有力保護了勞動者的合法權益，又有效擴大了各項社會保險的覆蓋麵。據統計，2007年底，南通市城鎮基本養老保險、基本醫療、失業、工傷、生育五項社會保險參保人數分別達87.02萬人、114.18萬人、69.55萬人、80.09萬人和62.96萬人，城鎮基本養老保險、基本醫療保險、失業保險的覆蓋率分別為98.01%、96.63%、97.22%，提前達到並超過全省全麵建設小康社會指標目標值。
社會保障基金收支狀況繼續好轉。參保人數的增加使各項社會保險基金收入明顯增加。與此同時，各級勞動保障部門繼續狠抓保險基金的及時足額征繳。據統計，至2007年底，南通市城鎮基本養老保險、基本醫療保險、失業、工傷、失業五項社會保險基金征繳收入分別達39.72億元、13.24億元、3.18億元、1.19億元和0.64億元。1993年到2007年基金收入、支出、累計結餘年均增長23.9%、28.6%、15.2%。
各項社會保障的水平全麵提高。從1994年起建立養老金正常調整製度，每年7月1日根據上年職工平均工資增長情況，考慮物價變化，適當提高離退休人員養老金。至2007年，市區共進行了14次養老金調整，據統計，在未實施養老保險統籌前，退休職工退休費最低隻有30元左右，1992年底實行一體化養老保險製度前退休人員月平均養老金為185元，2007年末提高到1028元。2007年，南通全麵建立、健全城鄉低保提標自然增長機製，明確低保標準按上年度城市居民人均可支配收入和農村人均純收入20%～25%的比例自然增長、使低保提標工作走上製度化、規範化管理軌道。
2.農村社會保障製度以點帶麵，穩步推進
我市自1992年起開始全麵推行農村社會養老保險。十多年來，這項工作取得了顯著的成效，到2007年底，全市“老農保”參保人數達122萬人，占全省參保總人數的14.19%；基金積累達到13.78億元，占全省總額的17.33%，參保人數和基金結存總量均居全省前列。領取養老金人數也達到5.5萬人，累計發放養老金1.7億元。2006年南通市新農保製度實施以來，全市各地強化組織推動、創新工作措施，形成農民積極響應、參保積極的喜人局麵。目前，全市農村居民參保人數已達到58.47萬人，覆蓋率達56.72%，繳納農保基金10.04億元。
2003年，市政府印發《關於在全市建立新型農村合作醫療製度的實施意見》，按照“政府組織引導、農民自願參加”的原則，分批實施，逐步推廣新型農村合作醫療製度。截至2007年南通市全市新型農村合作醫療參保人數為527.28萬人，參保率達95.88%，超額完成省政府確定的目標任務，參保者受益麵達60%，平均實際補償率從上年的25%升至29.5%，有14.58萬人次享受到了住院補償，其中萬元以上補償人次達2984人。2008年南通全市新農合參合率將穩定在95%以上，縣（市）人均籌資標準不低於100元。
1997年，市政府發布了《關於在全市實施城鄉最低生活保障製度的通知》，保證了我市農村低保工作更加有序、規範的開展。2007年末享受低保的農村居民9.56萬人，保障資金達4669.3萬元。
3.進城務工人員的社會保障突出重點，趨於規範
南通市以農民工參加工傷保險為突破口，積極推進農民工參加社會保險，實行和其他險種捆綁征收的辦法，讓農民工傷有所救、失有所助、老有所養。在全市24萬餘名農民工參加了工傷保險基礎上，切實解決農民工醫療、養老、失業保障問題，全市各地均實行了農民工與企業其他職工同等對待的基本醫療保險辦法，對在企業穩定就業的農民工則直接納入基本養老保險，並實行統一的失業保險製度，失業後同享失業保險待遇。截至2007年底，農民工參加養老、醫療、工傷保險人數分別達18.21萬人、17.4萬人和21.6萬人。
（二）南通市城鄉社會保障製度存在的主要問題
但是，南通市城鄉社會保障體係建設也麵臨著一些亟待解決的問題與矛盾，如城鄉差別，社會保險統籌層次偏低，覆蓋麵不廣，目前勞動保障工作的思想理念、技術手段、保障能力還不能適應事業發展要求等，城鄉差別大已經成為拉大城鄉差距主要因素，其主要反映在：
1.城鄉差距大，難以協調發展
目前，城鎮職工養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險相關製度已經全部出台，城鎮居民最低生活保障基本實現了全覆蓋和應保盡保，城鎮居民基本醫療保險試點辦法也已出台，有望2008年實現全覆蓋。相比較而言，我國農村社會保障體係還很不健全，各種社會保險還沒有建立或初步建立，所覆蓋的人數在農村總人數中的比重很小。全市農村新型養老保險參保率不到30%，低於蘇南發達地區，農村大多數人還無法享受社會保障。在農村剩餘勞動力轉移的過程中，相當一部分農民工既被排斥在城市的社會保障體係之外，又未及時參加農村養老保險，處於社會養老保險的“真空地帶”。農村最低生活保障覆蓋人群僅有50%，從整體上說，農村社會保障發展大大落後於城鎮。與覆蓋率相比，農村和城鎮社會保障的待遇水平相差更大。南通市區自2008年1月1日調整後的平均養老水平為1280元/月，而目前，發達市縣農村居民養老保險水平人均100元左右，大多數地區的農民到齡每月隻能領取幾元至幾十元的養老金；從2008年7月1日開始，南通城鄉低保金全麵執行第七次提標後的新標準，城鎮低保金標準最高達335元/人月，農村低保金標準最高達210元/人月，差距仍然較大。
2.社會保障支付壓力大，難以可持續發展
社會保障支付壓力越來越大。據統計，到2007年末，全市766萬戶籍人口中，60歲以上的老年人已超過149萬，占總人口的19.4%。預計到“十一五”期末將達到170萬人。全市老年人口具有基數大、增長速度快、高齡化明顯等特點。我市社會保障製度麵臨著人口老齡化、城鎮化、就業形式多樣化和經濟全球化等多方麵的影響。因此進入老齡化社會，給養老保險、醫療保險帶來巨大壓力。據統計，2004-2007年，領取基本養老金的企業離退休人數從23萬人增加到29.24萬人，2007年度共發放養老金34億元。2007年企業離退休人員占城鎮從業人員的20%多，因而我市養老保險基金的支撐將承受巨大壓力。由於存在兩種養老保險製度，企業與機關事業單位退休人員養老金水平差距日益拉大，成為引發社會矛盾的重要因素，而且社會保險基金資金來源渠道單一，主要依靠企業及職工繳費、政府資金支持，養老保險空賬規模較大，基金缺口地區增加、赤字規模不斷擴大，社會保險基金支付壓力不斷增大，體係風險和政府責任不斷積聚，社會保險可持續發展麵臨嚴峻挑戰。
3.社會保障管理服務職能交叉，難以理順體製
主要表現有二：一是職能部門的相互分割，直接導致了社會保障製度安排與相關政策的不協調，加之整個社會保障體係還缺乏發展戰略的整體設計與統籌安排，即使同一項製度亦存在著被多個部門分割的體製缺陷。二是政府職能部門職責分工在改革中被人為扭曲，對主管部門權威的損害不僅致使製度變革的責任無法劃分，亦嚴重地影響到了社會保障製度的理性設計。現階段部門職責紊亂、責任不清的局麵還存在，甚至還直接影響到社會保障製度的健康發展，因此，部門職責紊亂、非主管部門對主管部門強勢幹擾，確實也是社會保障製度建設進入定型、穩定發展階段最值得擔憂的一個體製性障礙，因為它直接影響著製度設計與技術方案的理性選擇，造成製度分割並惡化了製度環境，同時也損害著主管部門的權威與職責，從而必然地損害著社會保障製度的完整性、統一性與理性發展。而在農村，基本沒有專業化的管理隊伍和技術，且職能分散在民政、衛生、勞動保障等部門，相互之間缺乏協同配合，無法形成工作合力，多頭管理影響管理效率。
同時由於城鄉社會保障體係不銜接，阻礙各類農村居民參保。基於現行製度設計，已從事二、三產業的農民參加城鎮社會保障，保險關係不能轉移，不能得到全部保險權益。如我市340.20萬農村勞動力中，40%以上在二、三產業就業，其中相當一部分人在比較穩定的企業工作。雖然企業也按照農民工養老保險要求繳納了相關費用，然而按現行政策，他們退休後隻能一次性領取主要由個人賬戶資金組成的基本養老金，社會統籌費用多數補充了城鎮統籌基金，致使參保農民的利益受損。