二、南通城鄉社會保障製度並軌的理性選擇
隨著我市工業化、城市化進程的加快以及產業結構的調整，農村勞動力必然向城市大量轉移，上述這種二元社會保障製度的局限性不斷顯現出來，並且成為製約城鄉統籌的一大瓶頸。在2008年的南通市政府報告中指出“加快推進城鄉社會保障製並軌”，基於南通市經濟社會現狀的分析，我們認為，南通市城鄉社會保障製度的銜接、並軌是目前我市加強社會保障體係建設的現實選擇。
（一）南通市城鄉社會保障並軌的有利條件分析
社會保障製度從工業延展到農業、從城市延展到鄉村，是經濟發展到一定程度、具備了一定社會經濟政治條件後的必然產物，盡管我市現有的社會保障體係存在一些問題，根據發達國家的經驗，從農業產值、城市化率、GDP、財政收入等指標看，我市仍有使得城鄉社會保障製度並軌的有利條件。
1.經濟快速發展為社會保障的並軌提供有力支持。經濟發展是社會發展的基礎，也是社會發展的重要保障。近年來，我市社會保障事業支出占地方財政比重逐年提高，為社會保障發展提供了良好的基礎。改革開放以來，南通經濟發展一直保持著強勁的勢頭，2007年我市GDP達到2111.88億人民幣，而這一指標在1978、1990、1995、2000、2005年分別是29.39億、134.25億、463.10億、720.59億、1472.08億；2007年我市的財政收入達到300.71億元人民幣，再加上國有企業的利潤收益與國有土地收益，政府控製的財力將達到500多億人民幣，而這一指標在1978、1990、1995、2000、2005年分別是5.5億、12.7億、27.3億、171.2億。國民經濟與政府財力的持續高速增長，不僅為建設覆蓋城鄉居民的社會保障體係奠定了日益豐厚的物質基礎，而且應當通過社會保障製度的建設來達到國民福利與國民經濟、政府財力同步增長的合理目標。經濟的快速發展、經濟實力的不斷增強，增強了政府財政能力和社會財富總量，使政府加大社會保障投入成為可能，也增加社會成員對個人繳費的承受能力，為城鄉統籌社會保障製度建設提供必要的物質基礎。我認為，以我市現有的經濟發展水平與財力，建設一個水平適度的能夠覆蓋城鄉居民的社會保障體係是完全能夠做到的。
2.城市化發展為建立城鄉統籌社會保障製度的並軌提供良好的切入時機。從國際上看，城鄉關係一般普遍經曆城鄉分隔、城鄉聯係、城鄉融合到城鄉一體這樣四個階段，這種普遍的發展規律大體上與城市化進程相關聯。當城市化水平低於30%時，城市文明基本在城市裏，農村遠離城市文明，即城鄉分隔階段；當城市化水平超過30%以後，城市文明開始向農村滲透和傳播，城市文明普及率呈現加速增長的趨勢，即城鄉聯係階段；當城市化水平達到50%時，城市文明將有大規模的普及，即城鄉融合階段；而當城市化水平達到70%時，城市文明普及率可以達到100%，即基本實現城鄉一體化。目前我市城市化水平已經超過50%，對照國際上城市發展規律，已經進入城市化提升逐漸加快、城市文明迅速普及、城鄉聯係日益廣泛的城鄉聯係發展階段，農民已經通過就業形式的轉變，更多地和城鎮及二、三產業聯係在一起。這為城鄉統籌社會保障製度建設提供了良好的時機。
3.社會保障的改革和探索，為城鄉社會保障製度並軌提供了借鑒和經驗。近年來，我市各級黨委、政府高度重視社會保障事業發展，出台了一係列政策措施，積極加快城鄉社會保障體係建設。1997年，市政府發布了《關於在全市實施城鄉最低生活保障製度的通知》，要求各縣（市、區）盡快建立並逐步完善農村低保製度。率先建立了“覆蓋城鄉、標準有別”的低保體係，基本實現了城鄉最低生活保障應保盡保。南通市政府從2004年開始便將城鄉低保提標工作作為為民辦實事工程來抓，四年內城鄉低保標準提標6次，在全省名列前茅。2007年，南通全麵建立、健全城鄉低保提標自然增長機製，我市大力加強敬老院、福利院建設，三無五保對象集中供養率穩步提高。政府積極研究探索城鎮靈活就業人員、農村非農業從業人員等相對低收入人群的養老、醫療保險工作。社會保障的改革和探索已經體現了從全體社會成員的角度進行整體性的社會保障製度設計的思想，在工作中也積累了許多有益的經驗，這為我市社會保障事業發展提供豐富的實踐經驗，為下一步工作打下良好基礎。
基層社會保障工作組織網絡為城鄉社會保障製度並軌提供良好的組織保障。我市已經基本形成覆蓋城鄉的基層社會保障和救濟服務機構網絡，各基層機構的社會保障管理服務職能不斷健全。良好的工作網絡將為社會保障的調研、實施等提供了良好的工作基礎。
綜上，本人認為，目前我市城鄉社會保障並軌的基本條件已經具備，現在是推進覆蓋城鄉居民社會保障體係建設的最好時機。
（二）南通市城鄉社會保障製度並軌麵臨的障礙與難點
盡管人人享有社會保障已經成為國家發展的基本目標，建設覆蓋城鄉居民的社會保障體係亦正在形成共識，但要真正建設好覆蓋城鄉居民的社會保障體係又還麵臨著諸多現實障礙與困難。如果不能盡快排除這些障礙並妥善地化解難點，我市社會保障體係建設還將在困難的泥沼中艱難地跋涉，政府與相關群體還要為此付出高昂的代價。目前，南通市城鄉社會保障製度並軌麵臨的障礙與難點主要表現在以下幾個方麵：
第一，傳統觀念障礙。傳統觀念與傳統意識是影響覆蓋城鄉居民社會保障體係建設的首要因素。在一些人（包括在一些決策機構、政策製定者、立法者）的觀念與意識裏，城鄉二元分割不是一種可以逐漸改變的現象，而是一種已經固化的曆史，在考慮政策措施、進行製度設計甚至立法過程中，總是自覺不自覺地將農村居民與農民工視為另類，一些貌似公正的觀點與主張（包括主張為農民工維權單獨立法等）透出來的其實依然是二元分割分治的舊思維與價值取向。在社會保障製度建設中，這種危險客觀存在，如隻考慮農村現階段的特殊性，將失土農民視為農民、將農民工視為特殊農民，單獨為失地農民、農民工等群體建立一套製度，不考慮如何與現行基本的社會保障製度接軌，不考慮這一製度將來必然走向統一，不考慮為農民工建立長久的養老保險製度安排而是允許農民工流動時自由退保，等等，其實都不符合城鄉統籌的原則，不符合建設覆蓋城鄉居民的統一社會保障體係的目標指向。因此，如果不能從根本上改變傳統的城鄉二元分割分治的觀念、意識與思維定式，社會保障體係的建設仍將要付出巨大的代價，並會直接損害城鄉居民的切身利益。
第二，投入不足。政府財政投入不足與社會資源調動不夠，是影響覆蓋城鄉社會保障體係建設的重要致因。當經濟發展落後、國家財力薄弱的理由不再成立時，關鍵的是觀念依然停滯在改革開放前一個時期，一些人總是很容易忘記或者忽略經濟發展是為了人的全麵發展和人民福利應當與經濟增長同步的基本目標，將社會保障投入視為負擔與包袱而不是投資，從而在財政投入上很容易陷入過度吝嗇的境地，同時對調動社會資源采取消極甚至限製性的政策取向。一方麵，財政的公共性明顯不足，用於社會保障的支出嚴重偏低，這與社會保障在發達國家、新興工業化國家乃至部分發展中國家的財政中成為主要開支項目的差距十分明顯，中國財政迄今依然未能很好地承擔起應當承擔的救助城鄉低收入家庭和支持各項社會福利事業發展的責任。另一方麵，社會資源日益豐厚，個人財富加速度積累，但慈善公益事業卻十分滯後，企業社會責任依然十分欠缺，市場機製在社會保障體係中發揮出來的作用同樣未能達到理想的狀態，這一切其實都與現行製度安排與政策措施的缺失直接相關，當然會直接影響著整個社會福利事業的發展。因此，投入不足的局麵不改變，真正意義上的覆蓋城鄉居民的社會保障體係建設就將遙遙無期。
第三，現實困難與轉型期的特殊現象對社會保障製度建設形成了製約。一方麵，城鄉長期分割的二元經濟社會結構不是短期內可以消除的，覆蓋城鄉的社會保障體係建設亦不可能是短期內可以完成的，在強調社會保障製度一體化與統一性的同時，還需要有城鄉有別的過渡性製度安排，因此，多元化的社會保障製度安排便成為現階段一個無法避免的選擇。另一方麵，我國還處於經濟社會轉型時期，轉型時期特有的現象不可能通過正常的製度安排加以解決，而是必須采取特殊的措施加以化解，製度設計的風險是客觀存在的。例如，下崗職工是國有企業改革特有的現象，它需要建立下崗職工基本生活保障製度來化解，同時又不能損害正常的失業保險製度建設；失地農民是中國工業化、城市化過程中必然出現的現象，但失地農民卻不可能構成一個穩定的社會階層，其社會保障製度設計既需要考慮其身份的特殊性，同時也必須考慮與基本社會保障製度的融合與統一；農民工也是轉型期特有的現象，其存在的時間雖然可能較長一點（估計還需要10年以上），但它同樣不可能構成一個穩定的社會階層，其社會保障製度同樣需要在考慮其現實身份差異的同時真正根據融入中國工業化、城市化與現代化進程的思路來設計，等等。
可見，目前要使城鄉社會保障並軌確實還有一些急切需要清除與化解的障礙與難點，隻有清除了障礙、化解了難點，城鄉社會保障體係才能走入定型、穩定、可持續發展的良性軌道。
三、南通市城鄉社會保障製度並軌的實現
近年來，南通市也在不斷探索城鄉社會保障逐步對接，取得了一定的成效。一是南通在鞏固城鎮職工養老保險製度的基礎上，著力建立新型農村基本養老保險製度。大力推進與企業有勞動關係的農民參加與其他城鎮職工一樣的基本養老保險，鼓勵和吸引靈活就業農民工按一定的比例自行參加基本養老保險。二是打造出包括城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險以及新型農村合作醫療在內的、多層次的醫療保障體係，即在進行城鎮居民醫保的政策設計時，就注意城鎮居民醫保和新型農村合作醫療製度的逐步對接並軌，實現城鄉一體化，並確定了全覆蓋、無縫隙原則，實行“普惠製”。2007年4月出台的《南通市市區城鎮居民基本醫療保險試行辦法》，將城鎮職工醫保、新型農村合作醫療覆蓋範圍之外的市區非農戶籍、無從業工作單位、無承包經營土地的所有城鎮居民（包括少年兒童和中小學生）都覆蓋在保障範圍之內，並將保障對象拓寬至失地農民、市屬高校的學生、外來打工者子女、外地讀書的南通籍大學生等各類人員，真正打破了城鄉藩籬，讓這些一度處於醫保製度“真空地帶”的人，充分沐浴到了醫療保障的雨露。我們應在此基礎上，進一步探索城鄉社會保障製度並軌的思路。