（一）明確南通市城鄉社會保障製度並軌的目標模式
打破城鄉二元社會保障結構已勢在必行，但如果在現階段就把農村社會保障水平提高到與城市相同或降低城市社會保障水平都是絕對不可行的。那麼一種既符合社會保障製度的發展趨勢又適合當前國情的、過渡性社會保障製度，就是我們設計的“三維”保障製度的目標。
三維社會“保障製度”由“基本保障”、“補充保障”、“附加保障”這三個層次組成。其核心內容可以簡述如下：
建立覆蓋全國城鄉統一的法定的基本保障。雖然基本保障層次低但範圍廣。凡中華人民共和國公民都有權享受。它保障的是全體公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城鄉預防和基本衛生保健（比如城鄉婦幼保健和防疫接種疫苗等等），城市和不同地區間保障水平可以有差別。費用由從全民征收的社會保障稅支出。基本保障由城鄉社會福利、城鄉社會救助和城鄉優撫安置或城鄉居民最低生活保障製度等組成。國家按一定的條件和程序發放和使用。基本保障采用受益基準製，保障基金的支付方式采用半積累半現收現付製。
建立省（市）級統籌的補充保障。該層次的保障水平略高，是基本保障的補充，保障範圍包括所有企業（國有、集體、混營、合資、鄉鎮企業等）和事業單位的職工及政府公務員。屬於法定強製性保障。保障費用由企業和職工各按職工工資額的一定比例繳納，政府部門公務員由財政和公務員共同負擔費用，采用“社會統籌與個人賬戶相結合”的方式。保障項目主要是失業、工傷、生育保險與在養老和健康基本保障之上的養老、健康保險等社會保險。補充保障采用混合製，保障基金的支付方式采用半積累半現收現付製。
建立以商業性保障為主的附加保障。該層次主要是為那些不滿足於基本保障和補充保障的經濟收入較高的公民提供保障，屬自願性質。保費完全自負或由個人願意支付保費的雇主協商共同支付保費，但國家可給予某些稅收優惠。附加保障采用受益基準製，保障基金的支付方式采用完全積累製。
（二）抓好南通城鄉社會保障製度並軌的切入點
農民工和被征地農民是介於傳統意義上城鄉居民之間的兩個特殊群體，他們的社會保障問題也是當前亟須解決的重要課題，妥善合理地解決他們的社會保障問題，將為實現城鄉社會保障製度的有效銜接、並軌提供寶貴經驗。從社會保障的發展規律來說，盡量創造條件讓農民工和被征地農民參加城鎮社會保障製度，在保障標準、籌資模式和待遇發放等方麵給予一定的靈活性安排。在我市工業化、城市化快速發展的進程中，農村勞動力向非農產業轉移的步伐在加快，首先應當確立把這類人員納入城鎮社會保障體係的原則。對於農民工，我們根據農民工的實際需求與製度建設的可能，分層分類地建立麵向農民工的社會保障項目。首先最急切的保障項目，應當是按照普遍性原則來確立農民工的工傷保障製度；其次，有必要建立農民工的疾病醫療保障尤其是大病保障機製；再次，有必要為農民工建立相應的社會救助製度。對於失地農民而言，應當按照“土地換保障”的思路，一方麵通過劃地安置等方式為失地農民創造就業空間和就業機會，另一方麵，通過土地換保障等多元化的籌資方式，加快失地農民社會保障製度的建立。即在征用土地時，應從集體的土地補償費和個人的安置費中扣除一部分資金，從土地的出讓金中拿出一部分資金，為失地農民建立養老保險基金，並根據失地農民的年齡建立不同標準的個人賬戶。以其他形式轉讓土地使用權的（如租用土地、土地入股等），也應從土地轉讓收入中拿出一定比例建立失地農民養老保險個人賬戶。由於這類人員年齡相差很大，情況相當複雜，不宜用“一刀切”的辦法，因此需要製定有區別的適用於不同人員的政策。以養老保險為例，我們建議：目前已達法定退休年齡的，沒有收入或收入很低的，給以最低生活保障；目前尚未到達法定退休年齡，但剩餘勞動年齡已不滿15年的，應參保繳費，退休後的基本養老金打折；目前剩餘勞動年齡超過15年的，應立即參保。有征地補償費的，可以將補償費作為個人賬戶積累並折算出相應的繳費年限。以前參加過農村養老保險的，可以將農村的個人賬戶積累額轉入城鎮養老保險個人賬戶並折算出相應的繳費年限。允許補繳個人賬戶積累額並折算出相應的繳費年限。失業、醫療、工傷、生育等項保險，也可按照上述原則製定相應的有區別的政策。這種靈活性安排隻能作為過渡性安排，待時機成熟後應完全納入城鎮社會保障體係，在此基礎上引導農村社會保障製度向城鎮社會保障製度接軌。
（三）克服南通城鄉社會保障製度並軌中的薄弱點
上文已述，目前我市城鄉社會保障水平差距較大，農村是個薄弱點。未來我們就應當明確：南通社會保障的建設要實現由以城鎮為主轉向統籌城鄉社會保障建設，以農村社會保障為重點。農村社會保障製度應向製度相對先進、運行相對成熟的城鎮社會保障製度靠攏，如養老保險、最低生活保障等，盡量避免二者在基本構成要素方麵的偏差，為將來城鄉社會保障製度的統一奠定基礎。從我市農村的實際出發，堅持分階段、逐步完善，以及立足地區差異建構原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體係，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距。實施過程主要包括：一是加快建立農村最低生活保障製度。二是積極建立多層次、多類型的農村醫療保障製度。要將建立以大病統籌為主的互助合作醫療製度作為完善農村醫療保障製度的重點，完善其他形式的農村合作醫療製度，條件成熟的農村地區，也可以鼓勵農民參加商業醫療保險。三是要堅持家庭養老保障與社會養老保險相結合的製度，逐步提高社會化養老的程度。
（四）建立南通市城鄉社會保障製度並軌的長效機製
充足的社會保障資金是社會保障製度存在、發展和不斷完善的基礎，因此，確立合理的社會保障籌資方式是一國社會保障體係構建中的核心問題。城鄉社會保障並軌的重要環節就是，要逐步統一兩者的籌資機製和待遇模式。目前，政府、用人單位、個人三方籌資機製還有待進一步強化。必須進一步加強政府對社會保障的管理，充分發揮政府調節收入分配、維護社會公平、提供均等公共服務的職能，切實履行政府職責。同時，又要切實做到權利與義務相對應，認真履行單位的社會責任，履行個人的繳費義務，重視社會保障製度運行的效率，建立良性的運行機製。當前的重點是：按照建立公共財政的要求，加大對社會保障的投入，不斷提高政府財政支出中社會保障支出所占的比重，特別是重點解決國有企業改革中部分職工安置和社會保障等轉製成本問題。因此，要穩步提高用於社會保障的財政支出比例，建立社保資金財政分擔機製。筆者認為，用財政充實社保基金，可采取的措施主要有：減少財政對部分虧損企業的補貼，並將這部分資金用於社會保障，作為籌集社保基金的重要渠道；將國有資產存量變現收入部分轉化為社保基金；是從國債收入中拿出一部分轉作社保基金；設置社會保險稅、農村公益稅、遺產稅、贈與稅、奢侈消費稅等稅種，提高個人收入所得稅的累進稅率，並法定其收入全部或大部分用於社會保障支出；加大發售社會福利彩票的力度。同時，加大財政對農村社會保障的支出及轉移支付比例，要按照社會保險大數法則的要求，不斷提高統籌層次，抓緊實現養老保險省級統籌，落實各級政府的責任，要抓緊製定基金投資管理辦法，投入回報率較好的項目，實現保值增值，提高基金未來的支付能力和參保人員退休後的待遇水平。根據物價變動和職工工資增長情況，逐步提高待遇水平，建立社會保障待遇的正常調整機製。
要加強經辦管理和安全監管。社會保障經辦管理水平直接關係到製度和政策的落實，要堅持以人為本理念，切實糾正重製度輕落實、重政策輕管理、重資金輕服務的問題，以規範化、加強基金安全監管。既要防止擠占挪用等顯性損失，又要防止貶值等隱性損失，保證基金安全，使之成為陽光基金、放心基金。要建立製度、經辦、監督三位一體的社會保障體係，把基金監督工作貫穿到社會保障的每個環節。製定基金管理監督法律法規，建立健全內部控製製度、征繳稽核製度、信息披露製度和要情報告製度，完善社會保障監督委員會的工作製度和機製，加強隊伍建設，加大監督力度，發揮行政監督、專門監督和社會監督的作用，形成人人關心基金安全、重視基金安全、維護基金安全的社會氛圍。
（五）加強政府在城鄉社會保障製度並軌中的責任
政府要在城鄉社會保障並軌中保證製度供給、提供財力支撐；管理和監督社會保障機構。具體表現在四個方麵：第一，政府推動社會保障立法，對社會保障製度進行規範，提升社會保障製度統籌發展的法律地位。以增強其權威性。第二，政府製定社會保障事業發展規劃，將城鄉社會保障統籌發展作為其中的重要戰略目標，調動相關社會資源以保證這一目標的順利實現，包括人、財、物的投入和政策優惠等。第三，政府應加大對社會保障事業的財政投入，將財政對社會保障事業的轉移支付納入各級財政預算，接受人大監督，以增強公共財政投入的穩定性和長期性。第四，政府應加強對社會保障事業發展的監督，城鄉社會保障統籌發展在實施過程中將會麵臨各種困難，出現很多問題，政府要及時發現問題並解決問題，必要時給予相應的行政處罰，為城鄉社會保障製度統籌發展提供行政支持。
要改革城鄉社會保障的管理模式，努力提升管理水平和管理效率。建立健全社會保障的組織管理機構，歸並不同部門的管理服務職能，盡量避免多頭管理和重複管理。加強對社會保障管理機構工作人員的業務培訓和管理培訓，不斷提高其綜合素質。製定和完善社會保障管理機構的財務、人事、資金管理等各項規章製度，並監督其嚴格執行。借鑒城鎮社會保障基金的管理經驗，提高農村社會保障基金的保值增值能力，並使之健康發展。