20世紀50年代初我國就開始在城市按居民居住地區設立居民委員會，所以基層群眾自治製度首先發端於城市。1954年12月31日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《城市居民委員會組織條例》，1982年憲法首次以國家根本法的形式確認了城市居民委員會作為基層群眾性自治組織的性質、地位和作用，1989年12月，第七屆全國人大常委會又通過了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，為居民委員會的發展提供了法律保障。基層群眾自治製度在農村的形成比城市要晚得多。黨的十一屆三中全會以後，農村實行家庭聯產承包責任製，農民擺脫了過去政社合一的集體經濟組織的束縛，獲得了生產經營自主權，過去行政性的生產大隊和生產隊組織喪失了存在的基礎，但原來那些與農民利益有關的社會職能，如社會治安、公共設施、社會福利、土地管理等也無人問津了。1980年，廣西等地的農村基於社會管理的需要，自發地組建了一種新型的組織――村民委員會，以代替大隊、生產隊。到1982年底，村民委員會在全國不少農村地區得到發展。1982年憲法確認了村民委員會的法律地位，明確規定村民委員會是我國農村基層群眾性自治組織。1987年11月，第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，這部法律對村民委員會的性質、地位、職責、產生方式、組織機構和工作方式以及村民會議的權力和組織形式等作了全麵的規定。1998年11月，第九屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《村民委員會組織法》，較之以前的《村民委員會組織法（試行）》更加完善。
（一）基層群眾性自治組織的含義和特點
憲法第111條規定“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”這一規定表明，居民委員會和村民委員會的性質是我國城鄉居民自己組織起來，依法行使民主權利，進行自我教育、自我管理、自我服務的群眾性自治組織。同時也表明，居民委員會和村民委員會既不是基層國家機關，也不是行政機關的派出機構，又區別於一般的社會團體，它具有如下特點。
1.基層性
基層群眾性自治組織是我國社會的最基層、與群眾直接相聯係的組織，其基層性的特點主要表現在它是在我國居民群眾中所建立的。從組織係統上看，居民委員會和村民委員會都沒有上級組織，更沒有全國性的、地區性的統一組織，不像國家機關和社會團體除了有基層組織外，還有上級的地區性組織和全國性的組織。而且基層群眾性自治組織隻存在於居民和村民居住地區範圍內的基層社區。另外，從自治的內容上看，基層群眾性自治組織所從事的工作，都是居民或村民居住地區範圍內社區的公共事務和公益事業，和群眾的生活直接相關。
2.群眾性
基層群眾性自治組織是人民群眾管理基層社會事務的重要組織形式，是最典型和最直接的民主形式。居民委員會的組成人員由本居住地區全體有選舉權的居民或每戶所派的代表選舉產生，村民委員會的組成人員更是由村民直接選舉產生。居民委員會和村民委員會進行工作、行使職權不具有國家強製力，其工作以民主的方式進行，不得強迫命令，決定問題要采取少數服從多數的原則。它主要通過說服教育，通過製定居民公約和守則，通過道德規範的力量開展工作。基層群眾性自治組織可以依法參與有關基層人民代表大會的活動，向基層人民代表大會反映居民或村民的意見、要求和提出建議。因此，憲法對基層群眾性自治組織的規定，有助於加強社會主義民主政治建設。