1990年，美國華盛頓大學教授邁克爾·史樂山在他的《窮人與資產》一書中，提出了以資產為基礎的社會政策。資產社會政策將社會保障的焦點定為個人資產，主張通過政府公共幹預的手段推動社會成員尤其是弱勢群體擁有和積累自己的資產，其基本假設是“收入加資產會使人們過得更好”。傳統以收入為本的社會保障體係隻關注直接消費的公共支出，包括現金、實物和服務，對於有利於個人資產積累的福利待遇，如稅收豁免、信用補貼機製等則根本沒有列入社會福利的開支賬目。這樣的社會保障體係效率不高幾乎成為必然。
（二）製度層麵的原因
1.城鄉二元結構的製度框架使廣大農民基本處於無保障狀態，把社會保障縮小成了“城市保障”
長期以來，我國實行的是城鄉有別的戶口登記製度和遷徙限製製度。此外，政府和相關部門還采取了一係列與之相配套的措施，例如早期的憑戶口發糧油票證的糧油供應製度、憑戶口申請就業的就業製度以及現在的憑戶口獲得社會保障的社會保障製度等。這些規定本質上是阻止農民向城市流動的規定，也是將中國的公民分為城市居民和農村村民兩大身份係列的規定。
在這樣的體係內，城鎮居民不僅能夠享受到養老保險、醫療保險、工傷保險、失業保險等社會保險，還可以享受到最低生活保障等不少的社會福利。而這些基本社會保障待遇，農民是享受不到的，即農民被排斥在社會保障體係的保護之外。隨著集體經濟組織的瓦解和“空殼化”，農村居民的社會保障問題更加嚴重，低收入、少儲蓄的農民無法購買商業保險，而捉襟見肘的基層財政也難以為農民提供最基本的公共產品。二元分割的社會保障體係將“社會保障”縮小成了“城市保障”，嚴重縮小了社會保障的覆蓋麵，是造成社會保障製度運行不公平、低效率的重要原因。
2.在製度形式層麵，“政策主導型”的社會保障體係穩定性低，人為性強，規範性弱，現行的社會保障體係法製化程度很低
由於所采取的是“摸著石頭過河”的漸進式改革路徑，所以在初期很多問題的確定和解決都是“先辦事情，後定規則”，甚至“隻辦事情，不定規則”。這種做法雖然在短時間內可以提高社會保障體係構建的效率，但是從長遠來看卻給社會保障體係的有效運轉埋下了隱患。
首先，立法滯後使得社會保障體係的建立無法可依，立法層次較低，使得社會保障體係的穩定性不強。由於現代法治理念要求法律不可溯及既往，因此“先辦事情，後定規則”所定的規則很難對之前做出的行為進行評價，這就意味著之前做得好的事情不能得到有效的激勵，之前做得不好的事情也很難被追究責任。雖然在近幾年的社會保障體係建設中，製定規則、照章辦事已經越來越被政府部門所重視，但是很大一部分規則出自地方政府下屬的職能部門，其表現形式也多為“通知”、“意見”、“辦法”等等，大多屬於政策層次，但是政策的穩定性遠遠不如法律。由於涉及社會保障的政策政出多門，政策間的衝突難以避免，為了解決政策間的衝突，很多政策性規則不得不朝令夕改。
其次，缺乏程序性規範使社會保障製度措施的可操作性不強。由於受傳統的“重結果輕過程”的理念影響，現行社會保障體係內的製度規範，往往隻規定應當做什麼事情、不應當做什麼事情，卻很少規定如何做和如果不做、如何追究責任等程序性問題。這種缺少程序性規範的規章製度，往往使執行者擁有了過大的自由裁量權，這種自由裁量權的濫用導致背離社會保障基本理念的行為大量出現。而這種不符合社會保障製度要求的行為，又因為缺少程序規範而很難獲得法律上的救濟。在遭遇社會風險時獲得社會保障待遇是公民的一項基本權利，法學上有一句名言叫“無救濟則無權利”，缺少了程序保障，缺少了救濟途徑，公民的社會保障權形同虛設。
從縱向來看，目前我們已經經曆了社會保障體係的初創階段，因此在接下來的社會保障體係健全過程中，有必要強調體係的穩定性、製度的定型化和權威性，加強社會保障法製建設無疑是一條正確的路徑。從橫向來看，世界上發達國家的社會保障立法曆史較長，並經曆了不斷修訂立法到逐步完善的過程，已經具備了相對完備的立法體係。