在英國高等教育治理製度中，大學章程起著核心的作用。大學章程規定了政府如何介入、在什麼範圍和多大程度上介入大學治理。馬陸亭，範文曜大學章程要素的國際比較北京：教育科學出版社，3在英國大學中，顧問委員會是對外代表大學的權威機構，主要由校外成員組成，其中，政府官員、民意代表占重要地位。以英國東安格利亞大學章程為例，該章程規定顧問委員會的成員共有15類，其中，有八類是政府官員，包括女王代理人和諾福克郡與薩福克郡的代理人；諾威治的市長和諾福克郡與薩福克郡的各區議會主席；諾福克郡與薩福克郡郡長和諾威治市市長；諾福克郡與薩福克郡的眾議會議員；諾福克郡與薩福克郡議會主席；諾福克郡與薩福克郡議會教育委員會主席；諾福克郡與薩福克郡議會首席執行官與諾福克郡與薩福克郡的各區議會首席執行官；諾福克郡與薩福克郡教育官員。章程對顧問委員會的任職資格和任職期限、權力也做了規定，章程規定顧問委員會的權力包括：“任命榮譽校長。接受校長提交的大學年度工作報告和經審計的大學年度財務報告。”馬陸亭，範文曜大學章程要素的國際比較北京：教育科學出版社。
從我國現有有關大學章程的法律法規看，《高等教育法》第28條提出，大學章程應該對辦學規模；經費來源、財產和財務製度；舉辦者與學校之間的權利、義務等事項予以規定。教育部通過的《高等學校章程製定暫行辦法》第7條提出：章程應當按照高等教育法的規定，載明“學校的舉辦者，舉辦者對學校進行管理或考核的方式、標準等，學校負責人的產生與任命機製，舉辦者的投入與保障義務。”等內容。遺憾的是，我國現有大學章程幾乎都沒有對政府和大學的權責範圍作出規定，這是導致我國政府“越位”和“缺位”管理大學，而法律賦予的大學自主權沒有得到實現的重要原因之一。如此政府和大學關係，也使政府和大學難以相互信任。因此，必須結合我國國情及各大學的實際，並借鑒國外大學章程的經驗，完善大學章程對政府和大學權責的規定，為政府和大學信任的建立奠定製度基礎。
受中央集權政治體製的影響，我國政府一直集舉辦者、管理者和辦學者多重角色於一身，這不僅加重了政府負擔，影響了政府的效率，使政府難以承受之重，而且更為嚴重的是造成政校不分，政府和大學關係的混亂。因此，伴隨著我國高等教育管理體製改革的進行，在確立新型的政府和大學關係的過程中，教育領域政府角色的分化成為一種趨勢。1995年我國《教育法》已經突破了政府壟斷辦學的格局，政府的角色分化，政府的職能也隨之轉換。2010年國家頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》（2010—2010年）（以下簡稱《教育規劃綱要》）提出，要適應中國國情和時代要求，“推進政校分開、管辦分離。”“建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校製度，構建政府、學校、社會之間新型關係”“要明確政府管理權限和職責，明確各級各類學校辦學權利和責任”。2011年通過的《高等學校章程製定暫行辦法》第5條規定：“高等學校的舉辦者、主管教育行政部門應當按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關係，明確學校的辦學方向與發展原則，落實舉辦者權利義務，保障學校的辦學自主權。”因此，大學章程必須緊隨時代的潮流，遵循教育法律法規的規定，從政府角色分化的角度，對作為管理者和舉辦者的政府，以及作為辦學者的大學的權責做明確的規定。
首先，章程必須明確規定作為舉辦者的政府的權利和義務。政府既是公立大學的舉辦者，也是大學的行政管理者，具有雙重身份，但政府絕不能將兩種角色的職能混在一起行使，而應將這兩種角色的職能分離。對此，大學章程必須分別予以規定。第一，章程應明確規定政府作為大學舉辦者的權利。具體包括：一是製定大學章程。世界各國高等教育法一般都規定大學章程由大學的舉辦者製定。政府是公立大學的舉辦者，也就是章程的製定者，政府可以直接參與章程的製定，或者通過對大學提交的章程的核準來實現其製定權，以實現政府的意誌。二是任命學校決策機構成員，核準大學校長。這是世界各國的通例。第二，章程應明確規定政府作為舉辦者應承擔的義務。我國《高等教育法》第61條規定：“高等學校的舉辦者應當保證穩定的辦學經費來源，不得抽回投入的辦學資金。”章程應重申政府的這項義務。申素平論我國高等教育體製改革過程中政府角色的轉變高教探索。
其次，章程必須明確規定作為管理者的政府的權責。自由總是有限的，任何大學都必須接受政府的管理，隻是政府的管理可以是高度集權的，也可以是有限的管理；既可以是直接管理，也可以是間接管理。對於政府管理大學的權責，俞嶽青認為，政府對高等教育宏觀管理的職責就是調控和服務，其作用具體包括：製訂教育標準；保證教育質量；促進教育發展；規範教育活動的行為；做好教育服務工作。俞嶽青政府對高等教育宏觀管理的職能：調控與服務遼寧高等教育研究，周川認為，我國政府對大學的管理職能，不應在學校內部運作過程和環節上，更不應在學校內部日常事務上，而應在學校係統內外部的宏觀關係上，在高等教育的方向和質量標準上。具體來說包括：規劃與立法；撥款與籌款；評估與監督；製定大學設置基準，審批新建大學；製定幹部任免標準。周川高校與政府關係的幾點思考高等教育研究，申素平認為，我國政府對大學的管理權力包括規劃、審批新建大學、製定標準、評估監督四個方麵；政府作為大學管理者的責任包括依法治教、教育服務等。申素平論我國高等教育體製改革過程中政府角色的轉變高教探索，雖然他們對政府管理大學權責的具體表現有分歧，但都強調政府對大學的宏觀管理，管理方式主要通過立法、撥款、評估等手段。參考上述觀點，本書認為政府作為管理者的權責應包括：第一，章程必須明確規定政府作為管理者的權力。包括：一是規劃與立法。政府作為管理者要根據經濟建設和社會發展的需要對高等教育的發展規模、發展速度、區域分布等進行規劃，以保證高等教育有序進行，實現教育公平。這是《高等教育法》中有明確規定的；政府還要通過立法以強製性保證國家的教育方針和教育目的的實現。二是審批新建大學。政府作為管理者擁有設立大學的審批權，並規定大學設立的條件。三是評估與監督。政府為保證高等教育質量，有權對大學辦學活動進行評估和監督。《高等學校章程製定暫行辦法》第31條也明確規定，高等學校的主管教育行政部門對高等學校履行章程情況應當進行指導、監督；對高等學校不執行章程的情況或者違反章程規定自行實施的管理行為，應當責令限期改正。第二，章程必須明確規定政府作為管理者的責任。一是依法治教。即政府不能隨心所欲地管理大學，而應該在法律允許的框架內，用合法的手段行使對大學的管理權。二是教育服務。政府應該為大學的發展，提供良好的社會環境，尤其是提供大學發展必須而大學自身又無法解決的保障條件。
最後，章程必須明確規定作為辦學者的大學的權責。章程須明確大學公務法人的法律地位，是獨立的辦學主體。章程要明確大學依法行使法律規定的辦學自主權的權力，按照《高等學校章程製定暫行辦法》第8條規定，辦學自主權包括開展教學活動、科學研究、技術開發和社會服務；設置和調整學科、專業；製訂招生方案，調節係科招生比例，確定選拔學生的條件、標準、辦法和程序；製訂學校規劃並組織實施；設置教學、科研及行政職能部門；確定內部收入分配原則；招聘、管理和使用人才；學校財產和經費的使用與管理；其他學校可以自主決定的重大事項。章程還應按照高等教育法的規定，健全學校辦學自主權的行使和監督機製，明確上述各項辦學自主權的基本規則和決策程序，使大學可以依法行使。大學在享有權力的同時必須承擔相應的責任，章程必須對大學的責任作出明確的規定，包括大學的辦學活動必須遵守國家的法律法規、保證教學質量、依法接受政府監督、公開經費的使用等責任，尤其要明確健全辦學自主權監督機製的責任。正如，《高等學校章程製定暫行辦法》第3條規定：“高等學校應當公開章程，接受舉辦者、教育主管部門、其他有關機關以及教師、學生、社會公眾依據章程實施的監督、評估。”
若大學章程對政府和大學的權責以條文形式作了明確的規定，章程一經製定，大學就要在章程確定的框架內行使各項自主權；同時，政府作為舉辦者和管理者對大學的幹預也要以章程為限，不得隨意超越。這對於協調政府和大學的關係，構建政府和大學的信任起著極其重要的作用。
（2）章程必須完善對大學內部管理體製和治理結構的規定；
大學章程不僅要遵循《高等教育法》的規定，厘清大學與政府權責的界限，明確大學自治的空間和大學自主權的範圍，而且還要承襲法律對大學地位和管理體製的規定，對大學自主權的內部關係和管理模式進行明確的規定，主要包括決策機構、行政機構、學術機構、機構間的運行程序、各機構的權責等，以明確大學履行責任的方式和運行機製。大學內部管理體製和治理結構是大學內部各權力主體、大學內部各要素聯係的方式和結構。按照係統論的觀點，如果結構合理就會提高係統的整體功能，大學就會處於良性運行狀態，就為大學圓滿履行責任提供了製度基礎，唯有如此，大學才會讓政府放心並贏得政府的信任。
我國《高等教育法》第28條規定，章程必須明確規定大學內部管理體製。《高等學校章程製定暫行辦法》第7條規定，章程應載明學校的領導體製、法定代表人，組織結構、決策機製、民主管理和監督機製，內設機構的組成、職責、管理體製等內容。結合我國國情，章程必須確立和完善以“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”為特征的內部管理體製和治理結構。大致來說，章程必須對以下幾個問題作出明確的規定。
第一，必須明確規定大學內部的領導體製。
《高等教育法》第39條規定，我國大學的領導體製是中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責製。黨委領導下的校長負責製有三層含義：其一，黨委是學校的領導核心；其二，校長是學校的法人代表，在黨委的領導下全麵負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作；其三，黨委領導下的校長負責製既要保證黨委的集體領導，又要支持校長獨立行使職權。趙永賢堅持和完善黨委領導下的校長負責製求是雜誌，這種領導體製在保證了大學正常運行的同時，也保證了大學辦學的社會主義方向。但是由於這種體製對書記、黨委、校長、校務委員會的權限和職責的劃分不明確，在實際操作中，出現了權力紛爭等諸多問題，嚴重影響了工作效率。比如，大學書記、校長任命權集中於中央、省和省級市或直轄市教育主管部門，校長、書記主要對上負責，其行政級別相同。按照《高等教育法》的規定，黨委是學校的決策機構，決定學校的重大事務，校長執行。但黨委是集體領導製，《高等教育法》並未規定校長應服從書記，也沒有說書記要服從校長，實際上雙方處於同一地位，這就造成同一大學內部有兩個“一把手”，權力之爭由此產生，鬥爭的結果必然造成三種權力模式：以黨委書記為中心的權力模式、以校長為中心的權力模式、校長與書記的分離模式。彭虹斌大學自治與我國高校內部體製改革清華大學教育研究，這三種模式均是大學運行的障礙。因此，現行的黨委領導下的校長負責製在堅持的同時，還必須加以完善。大學章程應當進一步明晰校長、書記、黨委、校務委員會的權責關係，完善大學的領導體製。
首先，根據《高等學校章程製定暫行辦法》第9條規定，“章程應當依照法律及其他有關規定，健全中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責製的具體實施規則、實施意見，規範學校黨委集體領導的議事規則、決策程序，明確支持校長獨立負責地行使職權的製度規範。”具體來說，章程應按照法律法規的規定，明確黨委的領導地位、成員的選拔、任期和權責等。①章程要明確規定黨委是學校的領導核心，是學校的決策機構，行使對學校工作的統一領導權。②章程要明確黨的委員會人選的構成，任職期限，尤其要確保學術人員在機構治理中占有一定的位置。明確黨的委員會可設立常務委員會，常務委員會由黨的委員會全體會議選舉產生，對黨的委員會負責並定期報告工作，在黨的委員會全體會議閉會期間，由常務委員會行使職權，履行職責。③章程要明確黨委的工作機製，實行民主集中製，健全集體領導和個人分工負責相結合的製度。④章程須明確黨委要支持校長獨立負責地開展工作，並監督校長權力的行使，處理好和執行機構的關係。⑤章程要明確規定黨委的主要權責，包括宣傳和執行黨的路線方針政策，宣傳和執行黨中央、上級組織和本級組織的決議，堅持社會主義辦學方向；領導製定學校發展戰略，討論學校改革發展穩定以及教學、科研、行政管理中的重大事項中的重大問題，討論決定學校內部組織機構設置和基本管理製度等；領導學校的教職工代表大學和工會、共青團、婦委會、學生會等群眾組織；領導學校的思想政治工作和德育工作；領導統一戰線工作等。
其次，《高等學校章程製定暫行辦法》第9條還規定，“章程應當明確校長作為學校法定代表人和主要行政負責人，全麵負責教學、科學研究和其他管理工作的職權範圍；規範校長辦公會議或者校務會議的組成、職責、議事規則等內容。”具體而言，大學章程要明確校長和校務委員會各自的權責，校長的選拔和任職、校務委員會的人員構成等。①章程要明確校長是學校的法定代表人，接受黨委的統一領導，服從並執行黨委的決議。校長是學校行政主要負責人，全麵負責學校的教學、科研和其他行政工作。②章程要明確校長的遴選辦法。對大學而言，大學校長扮演的角色和承擔的職能是特殊的，對外校長代表學校及學校的價值，對內校長負責管理各種複雜的機構，確立學校的大政方針和各項措施。正如伯克所言，他認為，“由於現代大學規模龐大，各個係科和部門的主持人很難了解和把握大局，所以大學校長就負有十分重大的領導責任。大學要在麵臨現代社會的各種挑戰之中取得成功和進步，最關鍵的一環就在於大學校長能發揮有效的領導作用。”黃俊傑大學校長遴選北京：北京大學出版社，美國學者麥克拉弗林和瑞斯曼也認為，“有相當多的大學校長確實改變了他們所領導的學校的方向。”黃俊傑大學校長遴選北京：北京大學出版社，106從某種角度來講，大學校長是一個大學的靈魂。大學校長的遴選製度是現代大學製度的重要組成部分。傳統上，我國大學校長一般采用政府委任製，大學校長由上級行政部門考察、選拔和任命，委任製導致大學校長隻對上級負責而不對下級負責的不良後果，加劇了行政化趨勢。因此，應改革大學校長的選拔和任用機製。章程應明確大學校長遴選辦法，組建具有廣泛代表性的校長遴選委員會或者大學董事會，麵向社會公開遴選校長，並由行政部門批準任命。校長遴選委員會的成員可由人大代表、政府部門官員、社會賢達、知名校友、學校教授等社會各方麵共同組成。擔任遴選委員會的成員，必須具備四個條件：一是要對學校各種計劃和問題有深切的了解；二是對學校各種事務有廣泛的經驗；三是持有一種謹慎的態度和平衡的判斷能力；四是有尊重、認知和容納他人不同意見的能力。黃俊傑大學校長遴選北京：北京大學出版社，遴選委員會成立後，第一要務就是要確定校長遴選的標準，這些標準中包括候選人對教育本質的理解、行政能力的高低、承受壓力的程度、個人道德修養和領導能力等，當然更重要的是與學校目前和未來的需求相關。在21世紀，現代大學還要承擔商品經濟的壓力，承受大眾文化的衝擊，在這種情形下，“如何在一方麵堅持教育和學術的獨立；另一方麵又能有道德的承擔，可以為解決重大社會問題貢獻知識和技術人才，這實在是領導高等教育者必須接受的挑戰。”黃俊傑大學校長遴選北京：北京大學出版社，可見，校長必須是懂管理的教育家。在確定標準之後，建立一個候選人圈，從中篩選、推薦人選。最後，由黨委聘任，行政主管部門批準任命。這樣的遴選過程，從根本上改變了大學校長的責任屬性，這樣就可以解決我國現行大學製度中存在的領導體製的政治框架與法律框架的衝突、行政體製的權力與責任的失衡等主要問題。周光禮大眾化條件下政府與大學關係的重構——法律的視角源自中國教育法製評論第6輯北京：教育科學出版社，③章程要明確實行校長統一領導、副校長分工負責、職能部門組織實施的工作機製。校長主持校長辦公會和校務委員會。明確學校實行校務公開，校長要向黨委會、教職工代表大會報告工作。④章程要明確規定校長的權責。主要包括擬訂發展規劃，製定具體規章製度和年度工作計劃並組織實施；組織教學活動、科學研究、學科建設、師資隊伍建設；擬訂校內組織機構的設置方案，推薦副校長人選，任命內部組織機構的負責人；聘任與解聘教職員工，對學生實施學籍管理，依照法律和學校規定對教職員工和學生實施獎勵或處分；擬訂和製訂年度經費預算方案，保護和管理校產，維護學校合法權益；法律法規規定的其他權責等。⑤章程要明確校務委員會的人員構成及權責。校務委員會是學校行政工作谘詢機構，校務委員會一般由校長、行政處室負責人、學院院長、研究所所長、教授等人組成，對學校的發展規劃、重大改革措施、學科建設、師資隊伍建設等重大問題，提出建議和意見，協助校長製定規章，幫助校長進行行政事務的決策。