隨著近年來教育改革與發展步伐的推進，我國城鄉教育資源配置得到進一步的調整和優化，在農村，隨著新一輪的中小學布局結構調整，教育資源整合的效應日益顯現。但隨著經濟社會的發展，在城鎮化不斷加速的今天，學校布局出現了新的不合理，城鄉教育資源配置產生了新的矛盾，這主要表現為農村出現了公共教育資源嚴重匱乏與部分教育資源又被閑置的矛盾現象。如何處理農村閑置教育資源，實現教育資源效益的最大化，真正實現教育資源整合的目的，是我們必須關注的問題。
一、教育資源整合的背景
任何教育過程，都是教育資源的消耗過程。而任何資源的利用和消耗，都存在著一個資源效能的發揮的程度問題。用公式表示：教育資源利用效率=教育成果／教育資源消耗。由公式可以得出下麵的關係：當教育資源消耗量一定時，教育資源利用效率越高，說明教育成果的質量越高；反之，教育成果的質量越低。我國農村教育資源不僅匱乏，而且還存在著利用效率低下，嚴重製約著教育教學水平。這主要表現以下方麵：
1、學校規模縮小
現代教育經濟學研究已充分揭示了學校規模對教育成本和效率的重要影響。辦學規模合理，可以適當減少資源占用的消耗，降低培養成本，提高教育資源利用率。學校規模的適當擴大，有利於充分發揮教師和行政管理人員的職能潛力，提高校舍和場地使用麵積的占用率及圖書、實驗裝備，尤其是大型精密儀器的利用率，也有利於物質技術裝備的協作共用。反映學校規模大小的主要標誌是在校學生人數的多少。
近年來由於農村學齡兒童不斷減少，農村學校在校學生數日益減少，有些地方因生源減少甚至出現“一師一校”和“一師幾生”的現象，如2003年底湘西自治州23人以下、一師一校的村小有近700所。2004年，汝城縣有農村小學211所，其中村級小學195所，生均低於23人的教學班431個，占全縣小學教學班總數的54%，且複式教學班占三分之一。①（①王輝：《注重和諧發展打造“人本”財政在改革創新中全力實現“為民理財”目標》，2005-5-16，更新時間：2005-05-23。）而祁陽縣潘市鎮共有小學23所計104個班，平均班額為29人，其中班額在15人以下的就有35個班，占三分之一多。②（②曾曉陽：《淺析祁陽縣義務教育存在的問題與對策》，全國幹部教育培訓網，2005-7-28。）這種情況在我國非常普遍，如位於山西省西部、呂梁山脈中段西側的方山縣，全縣169個行政村共有小學206所，平均每村1.21所，在校生18110人，校均學生87人，其中在校生30人以內的有98所，20人以內的有77所；一師一校的小學75所，學生最多的16人，最少的2人；複式校69所，其中1-5年級複式的12所，1-3年級複式的23所，其他複式的24所；全縣農村小學共有專任教師707名，校均教師3.4名。③（③林祥：《寄宿製小學：農村教育資源優化配置的好形式》，人民教育，2005(2)。）可以看出，方山縣基本上是村村有小學，各鄉鎮都有中學，中小學校布局分散，學校規模過小，小額班比例大，造成了農村師資力量相當分散，專業優勢無法發揮，這在很大程度上製約著正常教育教學活動的開展，嚴重影響了農村小學教育教學質量的提高。當前造成生源減少學校規模縮小主要是由於以下三個原因：
——農村自然生育率降低導致農村生源減少。由於農村計劃生育政策的落實和農村生育觀念的轉變，自上世紀90年代以來，湖南農村人口自然生育率逐年降低，出生人口逐年減少，人口出生率由1990年的23.93%，降至2007年的11.96%，人口自然增長率從1990年的16.70%下降到了2006年5.19%，分別下降了11.97、11.51個百分點，下降的幅度十分明顯。到2000年，不管是人口出生率還是人口自然增長率都降至近二十年來的最低點，分別為11.45‰和4.66%。雖然在2000年以後，由於種種原因，人口出生率和人口自然增長率基本呈上升態勢，但可以明顯看出，增幅十分緩慢，人口實現低速生長。（見表4—1）與整體人口低速增長相應的是，自1990年以來，0-14歲學齡人口規模不斷縮小，在總人口的比重持續下滑。2000年，全省0-14歲少兒人口為1400萬人，占全省總人口比重的22.13%，到2007年，全省0-14歲少兒人口為1096.77萬人，占全省總人口的比重降至16.12%，七年間少兒人口淨減少303萬人，占全省總人口比重下降了6個百分點。①（①湖南省統計局：《湖南省15-64歲人口超過5000萬人》，《統計信息》(024期)，湖南統計信息網，2008-03-27。）
一個地區的新生人口決定當地學校特別是小學的生源。學齡人口的下降對於教育結構布局的影響甚大。由於本地生源持續減少，農村中小學規模過小，造成班數和班額銳減，而且造成教育資源的嚴重浪費，最終導致辦學規模不足，辦學效益低下，對提高教育質量和辦學效益極為不利，同時也使農村教育資源配置不合理的矛盾更加突出。全省因為生源過少而停辦的學校，占調整學校總數的大多數。
——農村人口的機械遷徙使農村生源減少。隨著改革開放的推進及人口政策的鬆動，越來越多的農民離開家鄉去城市謀生，許多農民選擇舉家遷入城鎮務工經商，形成了農村人口向城鎮的較大規模轉移的浪潮，許多學齡兒童少年跟隨父母遷入城鎮，他們因此離開了自己的農村學區來到了城鎮學校就讀。另外還存在為了尋求更高的教育質量，農村父母特意把孩子送到城鎮讀書，這些都導致目前農村中小學，尤其是村辦小學生源急聚減少的主要原因。如某市1987年總人口90萬，其中，農村人口70.73萬人，占總人口的84%，到1994年，農村人口隻占總人口的8.2%，13年下降了巧8個百分點，而城鎮人口13年則增加了1.5倍。在校學生區域結構也發生了很大變化。1999年與1998年相比，該市城鎮學生增加2510人，而農村卻減少4919人。
——城鎮化加速推進使農村生源減少。城鎮化的快速推進其實是同上述農村人口向城鎮較大規模的轉移相聯係的。隨著城市建設和城市發展的加快，湖南省城鎮化率提高幅度加快，與2006年比較，2007年全省城鎮人口增加了133萬人，城鎮化率提高1.74個百分點，高於2006年城鎮化率提高1.71個百分點的幅度，也高於“十五”期間湖南省城鎮化率年均上升1.45個百分點的幅度。根據湖南省人口抽樣調查結果表明，2007年末，全省總人口為6805.7萬人，其中：城鎮人口為2752.91萬人，占總人口的南省城鎮化進程加快》，《統計信息》022期，湖南省統計信息網，2008-03-26。）城鎮人口比重上升，鄉村人口比重下降，城鄉人口分布，仍然呈現出人口向城鎮聚集，特別是向中心城市聚集的特點。城鎮化加速推進，近些年來城鎮人口不斷增多，也致使農村生源不斷減少。
生源的數量、結構與教育的布局、管理息息相關。隨著學齡兒童和不斷減少和城鎮化的快速推動，可以預期，農村生源不足的現象在今後還會繼續存在，城鄉生源數量和結構進一步發生變化，必將對教育提出新的任務和新的需求。整合農村教育資源，實現城鄉優質教育資源共享，優勢互補，逐步讓農村學生和城市學生享受同等教育，就成為一項十分迫切和必要的任務。
2、學校布局分散
布局結構主要指中小學校在空間地理分布以及內部師生之間、中小學之間的比例配置等問題，從某種意義上講，一個好的布局結構是教育事業發展和提高的前提。上世紀80年代，特別是《義務教育法》及其《實施細則》頒布後，在當時的義務教育管理體製下，在各級政府的重視與支持下，群眾辦學的積極性得到充分地調動和發揮。在農村，教育網點絕大部分是以行政區域來布局的，通常每個鄉都設立了1所中學，大多數行政村設立了1所完小，除此之外在不少村組還設立了教學點，尤其在交通不便的山區甚至出現了一組一校的現象。如湖南省湘西自治州從上世紀90年代後期以來大力調整中小學布局，到2003年底，全州共有小學2001所，其中有村級小學1793所、教學點199個、一師一校810個，學生總數在10人以下的學校就有236所。①（①《實施“9+2”教育模式加快“退人還山”進程——湘西退人還山試點山區教育模式研究子課題》，湘西教育教學信息網，2006-05-16。）
這種學校“遍麵開花”的局麵對於我國“普九”的順利推進、確保農村學生的受教育權起到了相當大的積極作用，但是，隨著時代變遷，這種過於分散的農村辦學狀況的弊端日漸顯露，據湘西自治州反映，這類村級小學麵臨著“五難”。一是辦學條件改善難。基礎教育管理體製改革和農村稅費改革後，鄉鎮和村級的辦學積極性大不如前，湘西自治州需要重建或維修的村級小學有近900所。由於州經濟落後財力十分有限，村級小學辦學條件的改善困難重重。如永順縣和平鄉猛曉村小，僅有的一間木房教室，已成搖搖欲墜的危房，學生隻好轉移到村民的堂屋裏上課。二是村小教師分派難。村級小學基本上是一師一校，大多地處偏遠村寨，生活條件艱苦，交通十分不便。因此，每年安排教師到這類學校任教成了基層學校領導最頭疼的問題。他們說，現在新增小學教師以女性居多，安排年青女教師到一師一校任教不太合適；安排年青男教師去一二年還可以，時間長了又影響其終身大事；盡管學校采取了優先評優晉級、增加補貼等措施，安排年長的教師去，可教師的積極性還是不高；強行指派可以解決一時問題，時間一長又有失公允。以至於聘請代課教師到這類小學任教成了山區農村學校的選擇。以致出現了小學教師總量超編而學校師資缺乏的矛盾。至今自治州23人以下、一師一校的村小還有近700所。三是村級小學管理難。這類村小遠離中心校，“天高皇帝遠”，管理製度的落實全賴於教師的自覺性，因此不按作息時間和課程表上課、隨意停課甚至放假的現象普遍存在。四是課程開齊開足難。特別是一師一校，隻能進行複式教學，一名教師往往擔任了兩個年級甚至三個年級的全部教學任務，其工作量之大可想而知，音、體、美等課程很難開設，中高年級的英語、信息技術等新增課程就更不要說。五是教學質量提高難。村級小學大多聘請了代課教師，教師素質不高，而且普遍實行包班教學，語文、數學等課程一肩挑，教師業務不專，又極少參加培訓和教研活動（一參加這些活動，學生就得停課），教學觀念陳舊、方法落後的狀況難以改變。①（①《實施“9+2”教育模式加快“退人還山”進程——湘西退人還山試點山區教育模式研究子課題》，湘西教育教學信息網2006-5-16。）
由於教育布局的分散，使有限的教育投資呈“撒胡椒麵”式分布，導致鄉村難以集中精力辦好學校，辦學條件難以得到改善，無形中造成基本設施建設投資的極大浪費，也會使得學生的集體意識、競爭意識、實踐能力等發展都受到了影響，不利於培養廣大學生的綜合素質。同時教學設備得不到及時更新、添置，基礎設施得不到維護、完善，尤其是教師宿舍、學校食堂、廁所等生活設施危房問題比較突出。像2004年湖南省汝城縣僅D級危房麵積就達32663平方米，改造這些危房至少需要資金1300萬元，由於危房大多在生源少、規模小的村級小學，即使投入巨資完成改造任務，辦學效益和社會效益也很不明顯。①（①王輝：《注重和諧發展打造“人本”財政在改革創新中全力實現“為民理財”目標》2005-5-16:2005-05-23）在這種狀態下，語音、電教、計算機等現代化教學手段的應用對山區鄉村小學來講更是望塵莫及，整體推進教育教育現代化更是難以實現。更值得注意的是，在今後若幹年，農村教育麵臨著危房改造、學校布局結構調整、初中入學高峰、加快高中階段教育發展的四重疊加的校舍建設高峰，短期內需要大量基本建設投資，如不統籌規劃，合理調節教育資源，將很難應對如此巨大的基建投資。②（②談鬆華：《農村教育：現狀、困難與對策》，《北京大學教育評論》，2003年第1期。）
3、師生比例不合理
師生比例過高，就意味著一個教師負擔的學生數增多，就可能造成教育質量的下降；相反，師生比例過低，則又可能造成教師富餘，使本來就有限的教育投入被人頭吃掉，造成教育資源的浪費。這裏特別需要注意的是，近年來由於計劃生育政策的執行效果和農民流動的原因，湖南省人口結構發生了明顯變化，農村學校生源逐年減少，2007年與2003年相比，小學在校生減少23.85萬人，下降了5%，初中在校生減少了158.62萬人，下降了41.5%，中小學適齡兒童倒金字塔現象十分普遍。(見表4-2)從學齡人口不斷縮小的趨勢看，今後的年份裏湖南省農村中小學的生源會有明顯的下降趨勢。農村生源下降，而教師數量不變，每位教師負擔的學生數實質上是在減少，農村學校師生比實質上在提高，也就是說就有可能形成教師富餘，造成師資的浪費。
同時，由於學校規模小，布局分散，單個的教師要承擔多門的學科教學和繁雜的教育管理職責，降低了教育教學的要求和質量。而實行複式教學模式，跨年級，跨學科的教學活動，不可能形成教師間和學科內及學科間的教育科研氣氛。更不可能具備班級間學校間教育科研的基本條件。這種單一、封閉、低層次的教育環境嚴重地阻礙著農村基礎教育向均衡性、終身化、信息化、開放性方向發展。教師與學生比例也因此下降，工作量不夠，造成人力資源的浪費。
農村教育資源的“小而全”自接影響了教師隊伍的優化，使學校的管理趨於粗化。因此，調整優化農村中小學布局，合理配置教育資源，最大限度發揮資源優勢，提高農村教育辦學質量和效益，是新的形勢下促進農村教育快速發展的一個重要舉措。
二、農村教育資源整合的進展
根據《湖南省中小學布局調整“十五”規劃》，穩步推進中小學布局調整工作。“十五”期間，為適應就學人口變化和城鎮化建設需要，按照“統籌規劃、分類指導、分步實施”的原則，積極穩妥地推進中小學布局調整工作。通過布局調整工作，優化了中小學教育資源配置，提高了教育資源的使用效益，基本滿足了適齡學生的入學需求。
1、教育資源整合的政策依據
農村中小學布局調整是我國優化農村教育結構，合理配置農村教育資源，進一步促進農村義務教育改革與發展的重要政策。《中華人民共和國義務教育法》頒布後，我國進行了第一輪較大規模的農村中小學布局調整，各地以農村初、高中為重點，撤並了一批規模過小的學校，初步整合了當時的農村教育資源。1998年我國政府提出農村辦學應集中人力與資金，辦好中心學校，重點是辦好管理區（片區）和鄉（鎮）中心小學以上完小，逐步完善辦學條件，力爭擴大辦學規模，配備相應教師，開辦寄宿製，逐步減少現有村小，保留居住極分散山區的少數教學點。
隨著“兩基”攻堅和“普九”工作的深入推進，農村教育資源整合問題再次受到高度關注。2001年，《國務院關於基礎教育改革與發展的決定》（以下稱決定）將調整農村中小學布局列為一項重要工作，第二輪農村中小學布局調整工作在全國廣泛開展。《決定》提出：因地製宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合並，在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學。在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿製學校。同年，國務院召開的全國基礎教育工作會議也將農村中小學布局調整列入發展農村義務教育當前要重點抓好的六項工作之一。自此，農村中小學布局調整在全國範圍內廣泛開展了起來。2002年國務院《關於完善農村義務教育管理體製的通知》和2003年財政部《中小學布局調整專項資金管理辦法》的下發進一步加快了各地農村中小學布局調整的速度。
自2001年全國大規模的農村中小學布局結構調整開展以來，在政府的號召和支持下，我國已有不少省份和地區進行了調整農村學校布局、整合教育資源的初步嚐試。據2005年初教育部發布的《2004年中國教育事業發展狀況報告》顯示：2004年全年我國撤減小學31700所，初中937所。依據布局調整的相關規定政策和各地發展的客觀現實，湖南省各地也進行了積極的嚐試，農村學校數目得到了大幅度縮減，學校規模日益擴大，學校布局結構日趨合理。到2007年，全省小學、普通初中分別為14677所、3487所，與1995年相比，小學共減少29428所、普通初中共減少645所。（見表4—3）