從各種報道中看，在中國國內土地問題也是一個令政府頭疼的問題，也曾出現百姓由於土地問題與政府和承包商發生爭執的事件。前不久在重慶發生的“全國最牛的釘子戶”(Holdout Owner)一案，就受到全國媒體的關注，而且美國各大媒體也都有報道，美國的《芝加哥論壇報》還登了一張大彩色照片。我們希望通過了解美國地方政府如何處理土地問題，能為中國政府的運作提供一個參考。當然了，兩國體製不同，導致了在運作中的許多不可借鑒之處。比如，美國的法庭是獨立於政府之外的，而中國的司法製度卻是執政黨運作的一部分。
土地管理也是美國地方政府諸項工作中最重要的一項，從一個更廣泛的角度看，每一項美國地方政府的工作都能關係到土地。這個土地問題可真是“萬分重要”。同時，由於土地問題涉及千家萬戶百姓的私有財產，政府進行的有關土地的項目最受百姓們的關注。當然啦，很多婆婆媽媽一類的項目也多多少少關係到百姓的財產，比如前麵介紹的“禁止從羅斯林路向阿格登路左轉彎”一案，對沿街百姓的財產也有影響，但比起直接的有關土地的項目，那還算是微不足道了。所以每當美國地方政府的項目涉及土地，諸如開發新居民區、商業區等等這一類項目時，所有的社區居民都會密切注意。
我們在此首先要看看政府在處理土地問題上有多大的權力。
首先，這裏我們需要講一個重要的概念：公共地產權(Eminent Domain，Public Domain)。中國國內的英漢字典和一些教課書將這個概念翻譯、解釋為“國家對一切財產的支配權”。這種翻譯不十分準確，帶有中國特色。因為在美國，在百姓與政府之間的關係中不存在“國家”這個概念。我們在這本書的第一部分中說過這個問題，在此免去贅述。在美國的憲法中，對土地的歸屬問題沒有具體涉及。換言之，土地由地方政府管了。難怪連美國國防部都要與地方政府簽署合同，租用地方的地盤建軍事基地。
地方政府對土地的管轄權，包括權力和範圍，是由各州的憲法規定的，美國地方政府在各項法律規則的限製之下管理自己管界之內的土地。在這些法律限製之下，地方政府既不代表國家也沒有對土地絕對的支配權。但是在“公共地產權”這個概念之下，地方政府可以為了公共利益將一些私人的土地征購過來。在這裏，公共利益是指公用的道路和一些社區的公共建築，如公立學校或圖書館。
其次，公共地產權是一個美國地方政府可以行使的相對權力。其關鍵就在於“相對”這個概念。第一，在使用公共地產這個權力時，其目的必須是為了社區的利益。第二，購買的價錢必須合理。美國憲法的第五修正案(The Fifth Amendment to the U.S. Constitution)禁止政府以不合理的價錢征收公眾的私人財產。如果這一類的案子被帶到法庭的話，法庭要看的就是，首先，政府的目的是不是為了社區的利益；其次，政府出的價錢是否合理。如果雙方僅是為了價錢而不能達成協議，法庭會判決一個它認為合理的價錢。
例一：新倫敦市使用“公共地產權”強行征地一案
這是一樁發生在康涅狄格州(Connecticut)的公案。原本是居民和市政府之間的分歧，但到後來越搞越大，最後在美國全國司法界、理論界、各個地方政府以及社會各派勢力中引發了一陣軒然大波。
1.公案事由
新倫敦市(City of New London)是一個人口不到3萬的小城市。在這個社區中，本沒有什麼重要的工商企業，到了2000年因為一個美國國防部的軍事基地被關閉，其地方經濟更是加速蕭條，可謂是雪上加霜。政府的收入連年減少，提供的服務也是“漸漸地不見上來了”。隨之而來的便是城市居民外遷。這個城市的發展進入了一個惡性循環。市議會和市政廳的幹部們憂心忡忡。
1998年，美國著名的輝瑞製藥公司(Pfizer)開始在新倫敦市市郊建蓋一個研究中心。到了本世紀，新倫敦市的議會看到輝瑞公司的這個研究中心能夠有助於帶動那一帶郊區的經濟發展，就以市政府的名義成立了一個“新倫敦經濟開發公司”。這家開發公司的任務就是利用輝瑞公司的這個研究中心作為一個契機來進行經濟開發。
這家開發公司在成立之後，也還算不負眾望，很快就製訂了一個開發計劃。這個計劃包括在那個地區建造公園、零售商業區、賓館、會議中心、新的居民區，等等。市議會於2000年批準了這項開發計劃，並責成新倫敦經濟開發公司著手在那一地區征收土地，為計劃的實施做準備。
但是在征地時卻遇到了困難。那個約有90英畝之闊的地區原有115個居民和商業地塊(Residential and Commercial Parcels)。原計劃是由新倫敦經濟開發公司出麵將這115塊地都買下來，但是當其中大部分地產主都同意並將自己的地產賣出的同時，以凱蘿(Kelo)女士為首的15位房產主卻斷然拒絕這樣做。這15位房產主中，10位是真正的住戶，另外5位是買房產投資的主兒，不是為居住。即便是那10位住戶，也還有好幾位每年隻來這裏度假，平日他們的房產中也是空無一人。這位凱蘿女士住在一座正好在開發區當中的一幢小房子裏。這15位房產主就是中國現在所說的那種“釘子戶”。從美國的情況來看，他們也可算是美國最牛的“釘子戶”了——可不嘛，到後來，官司都打到美國最高法院去了。
最後，在無可奈何的情況下，新倫敦市議會決定，授權新倫敦經濟開發公司，對那些“釘子戶”的房產實行“強製征收”(Condemnation)。美國這種強製征收不是“沒收”的意思，而是用我們的俗話講，“非買了不可”的意思。
這樣一來，事就來了!
2.法庭判決
這幾位“釘子戶”——英文為“Holdout Owner”(沒想到還有對應的英文)，一張狀紙將新倫敦市政府告到法庭。由於原告一方是由凱蘿女士領頭，這個案子便由此得名為“凱蘿對新倫敦市政府”(Kelo vs. City of New London)。原告狀子的核心有兩條。第一是，新倫敦市政府濫用“公共地產權”。美國憲法的《第五修正案》和《第十四修正案》對“公共地產權”有種種限製，不允許聯邦政府隨意征用私人財產而不給予適當補償。《第十四修正案》進一步規定此精神適用於州和地方政府。凱蘿女士等原告在法庭上力爭，指出新倫敦經濟開發公司的項目並不在“公共地產權”所能施用的範圍內，不是公共目的。原告的第二條核心理由是，這個新倫敦經濟開發公司是一個私營公司。所以從私人手中將產權奪走，交到另一家私營公司手中，這種做法違反憲法。
在這裏，我們必須停下來解釋一下。這個“開發區”的原住居民都是美國窮人。就這位凱蘿女士來說吧，她是一個中年的護士，離婚，膝下有三子。她辛辛苦苦地將三個兒子拉扯大，這才有時間來照顧自己。她出生在這個新倫敦市，7歲時隨著母親去了緬因州。她是在1997年才回到故鄉，用畢生的積蓄外加銀行貸款買了這個小房子。她買的時候，這個房子破舊不堪，她又花了好多錢和精力才將房子整治好。她居住的這幾條街，雖然破破爛爛，但因為靠著海邊，所以具有經濟開發的價值。這個凱蘿女士之所以要買這幢破爛房子的原因，也就是她可以坐在自己的起居室裏觀海景聽濤聲。
Kelo 1
這就是新倫敦市一案中女主角凱蘿女士的小房子。按美國的標準，這房子可真是算小了。凱蘿女士是所謂弱勢群體的一部分。照片中的背景就是那片開發區。
麵對新倫敦經濟開發公司和其背後的新倫敦市政府，這些窮人哪裏有錢和相應的法律知識來抵擋呢？這就是我們中國國內常說的弱勢群體和政府強權之間的關係。當地方媒體將此事件披露之後，美國一些社會團體馬上覺得這個案子背後的意義深遠。美國一個主張民權的自由派組織——“正義協會”(the Institute for Justice )自願出麵替凱蘿女士這樣一個弱勢群體打官司。否則，光是律師的費用就要比她那小小的房子的價值還要高。
美國這裏的規矩是，一旦案子被提交到公堂，那其他程序就都得停下來。這樣一來，凱蘿女士和其他原告還在他們的房子裏住著。但是他們的心裏也不好受。據他們自己講，他們每天晚上睡覺時盯著天花板，心裏都在琢磨，說不定哪天就要被攆出這間寒舍了。
2002年3月，康涅狄格州最高法院的判決下來了。這個判決似乎是個折中的辦法：原告中有四家可以不搬遷，但新倫敦市可以利用“公共地產權”將其他的房產拿過來搞開發。原告和被告雙方都不滿意這樣的判決，都要上訴以推翻康涅狄格州最高法院的這個判決。
就這樣，官司打到美國最高法院。
2005年2月22日，這個“凱蘿對新倫敦市政府”一案由雙方的律師在美國最高法院7位大法官麵前(另外幾位因故缺席，後來他們都隻能閱讀法庭記錄))各陳其詞。當年的6月23日，美國最高法院以5比4的票數判新倫敦市政府贏得此案。
無論是康涅狄格州最高法院還是美國最高法院，都認定新倫敦市的開發活動，的確是有助於地方經濟的發展。而且雖然新倫敦經濟開發公司是一個非營利的私人公司，但是它是由政府機構建立的，並且其活動的範圍和目的的確也是為了城市和地方經濟的開發。所以由這個公司
出麵進行的土地房產征購行為等於是政府行為，適用於“公共地產權”的權力範圍。
美國最高法院的諸位法官都對此案發表了評論。由於篇幅關係，我們無法將他們的意見全部譯出。有興趣的讀者可以自行在網上找一找(以“Kelo vs. City of New London”為關鍵詞)。那些法官的發言最能代表美國社會是如何對待老百姓的私有財產，以及私有財產在美國社會製度中的地位的。
在美國最高法院的判決之後，凱蘿女士和其他原告似乎已經沒有其他法律手段來進行抗爭了，他們所能做的也就是與新倫敦市政府在錢數上討價還價了。從新倫敦市政府這邊來看呢，似乎不屑於與這些“釘子戶”討價還價。據報道，市政府原來為征購這些房產作出的預算是160萬美元，根本不夠!但是新倫敦市政府不但沒興趣與這些“釘子戶”討價還價，而且還宣布，由於這些“釘子戶”在原來就不屬於他們的財產上住了長達5年之久，那麼他們反到欠市政府的房錢。5年的房租，計算出來可是一大筆呢!
這種做法可真有點逮理不讓人的意思。殊不知，最高法院的判決並不是此案的終結。
3.各方諸侯對判決的反應
此案還在法庭辯論的時候就受到全國各界人士的關注。在最高法院作出判決的當天，此案就成了媒體的頭條消息。美國著名的《基督教科學箴言報》為此案進行了一項民意調查。這項民意調查的結果表明，98%美國革命群眾認為美國最高法院的判決是錯誤的。在美國這樣一個民意多樣化的社會，很少有意見如此“統一”的時候。各個政治派別，無論是左派還是右派，無論是民主黨還是共和黨，都覺得最高法院這項判決越權了。因為從傳統上看，土地管理一向是州和地方政府的事，聯邦政府不應該插手。但是各方各派都覺得此項判決觸動了美國社會製度賴以生存的基礎——私人的權利。這說的是公眾輿論。到了美國各級政府呢，對此案的反應便都從具體的政策上體現出來了。
還在此案之前，美國就有8個州禁止利用“公共地產權”來搞經濟開發。“公共地產權”的使用僅限於公共事業，諸如修公路、建公立學校，等等。到了2005年7月，另外4個州也在考慮設置類似的限製。到了2005年底，另外有20幾個州也開始修改州法令，禁止使用“公共地產權”搞開發。這個問題在美國2006年的中期選舉中是一個主要的競選議題。各路政治家們都紛紛表態，支持限製政府的公共地產權。
布什總統也在2006年6月23日簽署一項“總統令”(Executive Order)，進一步限製政府在使用“公共地產權”時的權力，嚴禁使用“公共地產權”來搞經濟開發。不過，正如我們在本文中反複介紹過的，土地管理一向是州和地方政府的責任，所以布什總統此舉的象征性大於實用性。與此同時，美國國會也在考慮不同的立法。這些立法的語言雖有差異，但都意在限製州和地方政府在使用“公共地產權”時的範圍。民主黨和共和黨在這問題上似乎是一致的。幾項立法的核心都是，禁止所有的聯邦機構為州和地方政府的項目提供任何技術和貸款上的援助，如果那些項目涉及使用“公共地產權”來搞經濟開發的話。我們在本書的前言中介紹過，在美國這個“合州國”的體製下，聯邦政府對州和地方政府的工作是插不上手的。但是聯邦政府財大氣粗，闊氣得很呢。要是地方政府在經濟開發項目中用了“公共地產權”來征收土地，而失去了聯邦的支持，那可得不償失。國會的這些立法可比布什總統的“總統令”更有用。
4.新倫敦市真是贏了嗎？
最高法院判決之後，新倫敦市的議員們和市政府的工作人員包括那位市政府的CEO都滿以為他們的項目可以順利進行了。這也就是為什麼他們非要那些“釘子戶”交房租的原因。但是他們高興得太早了!
康涅狄格州州長喬迪·雷(Jodi Rell)出麵幹預，請新倫敦市暫停使用“公共地產權”，等一等看州議會是否有更為妥善的辦法。大家會問了，州長怎麼會是這麼個好人？前文提到，2006年是美國的中期選舉，各路政治家們都要出來迎合公眾輿論。但是新倫敦市偏偏不聽州長的建議，還是給以凱蘿女士為首的住戶們發送“最後通牒”——限期拆遷通知。這下可把這位雷州長惹火了，他立刻宣布：如果新倫敦市執意要下達那個限期拆遷通知，那州政府就停止給新倫敦市撥款。雖然雷州長無權管轄新倫敦市的事務(還記得我們前文講的美國的聯邦製嗎？)，但州長手裏攥著一個更有力的武器：州的貸款。在新倫敦市製定那個開發計劃時，州長同意從財政上支持這個計劃。州撥款和無息貸款高達好幾千萬美元呢。沒有州政府的財政支持，新倫敦市的那項開發計劃根本搞不成。新倫敦市見狀，不得不暫時收回已經發出的強製拆遷通知。
與此同時，新倫敦市中的一些居民為了支持凱蘿女士和其他的“釘子戶”還建立了一個政黨，叫“唯一新倫敦黨”(One New London Party)。這個新政黨推出自己的候選人，爭取市議會的席位。也還別說，在議員的競選中，還真有兩位“唯一新倫敦黨”的人爭得兩個議員的席位。第三個“唯一新倫敦黨”的候選人僅僅以17票的差額落選。要不然，我們今天的這例子就要改寫了。即便如此，新倫敦市議會的態度已經有了變化。最主要的是，這個唯一新倫敦黨提交了一份請願書(Petition)，要求在全市範圍內就市政府頒發的那個“限期拆遷通知書”舉行公民投票。
這種請願書是美國地方政府管理中一種公眾參與的形式。如果某個居民或者社區的組織團體打算就市政府某項政策讓全體居民表態，他或者這個組織就必須首先提交一份請願書，然後爭得至少占全社區選民總數2%(有的是3%~5%，各州的百分比可能不同)的選民的簽字，那麼就可以舉行公民投票了。公民投票帶來的結果有二：一種是具有法律效應的。換言之，政府必須按照投票結果行事。我們在前文介紹美國地方政府的“家鄉法規”(見第三章)，就屬於這一類。還有另一類，市議會不見得非得按照公民投票的結果行事，隻是參考就可以了。