（一）民主力量不斷興起的基礎因素
我國民主力量的興起與不斷壯大的表征之一就是社會公眾對政府信息透明的關注與需求。從社會組織要求政府預算公開到專家學者對政府信息透明度的研究，從公眾參與預算編製到政府績效評價，從三公消費公開到網絡反腐等，這些事件由點到麵不斷地發展蔓延，已經傳達出有力的信號：公眾對政府信息的需求不斷增強；公眾對參與政府決策的意識不斷增強；公眾對政府的監督與評價已經成為政府解脫受托責任重要的部分，政府要提高執政公信力，必須要重視和滿足公眾的知情權和監督權。民主訴求成為倒逼政府信息透明的關鍵力量，而網絡、微信等新型媒體的出現，不僅強化了民主參與意識，而且提供了方便和快捷的參與方式，公民維權能力明顯提高，公民對民主權利的行使逐漸不再是被動地由政府主導而是主動地積極參與。公眾和政府之間形成委托與受托、監督與被監督的關係，這種關係的強化不僅有利於促進政府提高管理績效，更有利於廣泛培育社會公眾參與公共事務的意識和能力。因此，消除政府和公眾之間的信息不對稱，提高社會公眾利用政府會計信息的能力是政府會計改革的重要使命。
（二）製度體係不斷變遷的環境基礎
政府會計規範也是政府資金管理製度的重要組成部分，它不是孤立的製度而是需要一係列與政府會計相關的製度體係的支持。自20世紀90年代以來，我國不僅在財政預算管理體製方麵實行了諸多變革，包括部門預算、政府采購、國庫集中收付、行政事業單位會計和內部控製等領域的改革，而且在公共管理領域也實行了諸多變革，包括政府信息公開、公務員製度、政府績效評價等製度陸續出台，這些製度旨在規範政府行為，精細化管理財政資金，強化監督、提高績效。然而，這些製度如果沒有與之相兼容的會計製度的輔佐，難以實現其運行目標；反之，這些製度的變革也為政府會計製度變革提供了有利條件和變革基礎。從我國漸進式的製度變遷路徑來看，兼容性的製度變遷是一個必然的趨勢，盡管這個過程存在新舊製度的衝突或新製度的不穩定性等問題，但是可持續的製度變遷已經成為我國政府資金管理改革的基本路徑。政府會計信息不僅要如實反映政府財政資金的配置使用過程和結果，反映政府管理目標的實現程度，作為政府信息公開的重要部分，更應該成為政府績效評價等製度實施的信息源。
（三）網絡技術普及與深化的基礎因素
21世紀已經進入大數據時代，大數據具有容量大、速度快、類型多樣以及強調海量信息之間的關聯性等特點，已廣泛應用於經濟、社會等各個領域的預測決策分析。會計信息也必然成為大數據的組成部分，作為生產會計信息的會計係統應該且必須作出改變。IT環境下現代會計信息係統不僅改變了會計核算過程和會計管理過程，而且不同類型的應用軟件可以實現將會計信息係統和企業管理係統相對接，將企業的管理過程和人財物的管控信息實時提供和反饋，大大提升了信息的預測和決策價值（楊周南等，2004，2005）。隨著針對不同管理目標的信息軟件和平台的不斷開發應用，會計變革應擺脫手工簿記環境的局限，將會計置身於更為廣闊的技術背景中，以互聯網思維研究最大可能性的信息生成與管理控製係統，重新梳理會計主體的會計事項與多種分類的可能性，重新界定會計信息的結構與生成過程，將會計信息與其他管控信息進行最大限度的分離與整合，以此為指導思想研究政府會計的理論與實踐。換句話說，借助於現代信息平台，多元化地反映政府不同資金管理績效信息成為可能，構建多元化的政府會計信息係統成為可能。
四、政府會計改革的觀念轉變與持續變革策略
政府公共受托責任的廣泛性使得政府資金使用領域具有多樣性，公共治理目標的多元化導致政府績效評價必須兼顧效率和公平、當前績效和未來績效的衡量，而民主力量的興起對政府信息透明提出了更高的要求，不僅要滿足對政府管理公共事務績效評價的需要，更要滿足其作出政治和經濟決策的需要。因此，政府會計的變革注定要在這樣的社會現實中和眾多的改革同步進行。首先，要轉變觀念，堅定地以會計邏輯來構建多元化的政府會計體係；其次，應該基於戰略高度把握政府會計改革的可持續性，將職能轉變與公共治理的製度變遷和政府會計機製構建的整體思路相結合，進而設計出政府會計改革的行動路徑；再次，以政府組織的管理目標和政府會計的本質內涵研究政府會計信息在整個政府信息體係中的獨特性，借助現代信息技術手段兼容不同的經濟信息，以實現多種類、多頻道政府會計信息的整合、披露和利用；最後，構建政府績效會計信息係統，這個係統是政府多元化會計體係的組成部分，是政府績效評價的主要信息源，與逐步完善其他會計信息係統的改革相比，構建該信息係統成為未來政府會計改革的核心。因此，政府會計改革受環境因素推動，也受環境因素製約。
（一）觀念轉變：從預算邏輯到會計邏輯
邏輯是研究思維形式及其規律的科學或行動。現行的政府預算會計是以預算邏輯建立的信息體係。預算邏輯是指按照預算的思維方式以及規律來確定政府資金管理的行為。預算是政府的資金收支計劃，以政府履行職能為前提預計資金收入，在既定的資金收入範圍內安排資金支出計劃，資金支出的過程就是職能履行的過程，預算也代表著政府的執政理念和策略，代表著政府與納稅人之間的契約關係，一些觀點還認為稅收是納稅人購買公共產品的價格，為強化政府和納稅人之間的委托代理關係，政府預算被設定了法定程序。以此邏輯研究政府資金運行及會計係統，以收付實現製及時全麵地反映政府不同詳略程度的收支項目和金額成為會計信息主要組成部分，其目的在於維持整個國家機器的順暢運轉，保障政府收入和支出的及時到位。在這個邏輯下，流暢的現金流動是保障政府職能履行的重要內容，同時合法性或合規性監督成為保障這個過程順暢進行的不可或缺的部分。然而，預算邏輯的強化導致了另外一些重要信息的缺失和管理手段弱化。對一個獨立組織而言，預算和會計是兩個彼此相關卻不能彼此包含或替代的管理係統，在麵對過去、現在及未來的運營和管理時空中，兩個係統同等重要不可偏廢。
會計邏輯是指以會計的思維方式研究政府經濟管理規律及行為策略。會計經過千百年的發展演進，已經形成一個不同於其他管理係統的科學體係，會計因著經濟的發展而產生，隨著經濟的發展而不斷發展和日益重要，成為現代市場經濟語境下各類組織內部管理係統的組成部分。會計從產生的那天起，反映和控製就是其基本職能，無論時事如何變遷，會計以“如實反映”來建立不同利益相關者之間的信任，以“有效控製”來保障組織朝著既定的目標運行，既是組織管理機製的重要組成部分，又是連接組織各方利益相關者的重要機製。與預算邏輯相比較，會計邏輯是把一個會計主體設置在可持續運營的狀態下，按照不同的管理目標對會計事項進行分類，選擇恰當的方法體係反映信息，以實現組織運營過程和結果的績效控製，同時，通過會計信息對外披露連接了組織和外部環境的互動，成為組織不斷成長或優化的端口。它拓展了信息範圍，豐富了信息處理手段，在滿足組織內外部利益相關者的需求和協調不同產權關係方麵更有優勢。
政府會計作為一個政府活動的反映係統，屬於政府權力的控製機製。那麼，政府信息係統要如何反映信息才能成為控製的依據，就成為現代政府會計研究的關鍵所在。首先，要界定政府會計的空間範疇和時間範疇，確定政府會計反映和控製可用的手段或模式。其次，對政府會計反映和控製的對象進行分類。信息需求目標不同，分類方式就不同，多元化的信息需求或控製目標需要多元化的分類。再次，按照不同的分類項目選擇相應的確認計量方法進行信息的搜集、生成和報告。最後，以信息為依據，對政府組織目標的實現過程和結果進行分析評價，實現控製目標。因此，政府會計改革要按照會計邏輯來構建和完善政府會計體係，既包括技術方法的構建與完善，更涉及觀念和理念的更新。
（二）會計邏輯的實現路徑：從收支會計到績效會計
政府組織的社會功能在於彌補市場失靈和誌願失靈，政府資源涉獵的範疇受製於市場機製和社會公益機製的有效程度，政府在配置資源的時候要盡可能做到不越位和不缺位，以保障整個社會和諧有序發展。因此，政府資源的使用不以營利為目的，不同的資源投入具有不同的目標，比如維護社會公平方麵的投入、發展文化教育方麵的投入、環境治理方麵的投入等，它們存在不同的計量方式、投入方式和目的。政府會計要解決的問題是：政府為什麼要花這筆錢（政府職能），花多少（計量），怎麼花（過程的恰當），期望這筆開支可以帶來什麼樣的社會效益（績效評價）。與企業會計以計算利潤評價績效的方式不同，政府績效要基於公平和效率兩個基本價值觀去衡量更具有多元性。同時，由於資源具有稀缺性，政府在進行資源配置的時候，受到資源依賴等方麵的限製，在公益性項目的選擇上會進行項目的優先排序，由此帶來的對不同公益性項目取舍和順序選擇最終的結果，更加需要從績效會計的角度去進行價值的衡量。
我國政府同樣扮演著公共產品提供者和選民代理人的雙重角色，需要績效信息的反映來解脫受托責任，而現行的政府會計信息體係存在以下局限：（1）收支信息是以收付實現製計量的結果，能夠有效反映現金流量的信息，不能反映政府長期可持續資源配置的責任與能力。征求意見稿適度引入的權責發生製確認基礎，並不能全麵反映政府組織當期運營成本以及相關服務或事項的成本，更側重於對資產價值磨損與更新的計量。（2）收支信息是結果性信息，難以反映政府在籌措資源和配置資源全過程的合規性與恰當性；不能滿足利益各方對政府績效評價的需要；難以反映政府理財行為是否遵循了公平與效率的價值觀；支出的計量不能反映和產出量之間的因果關係，在績效衡量方麵存在缺陷。（3）收支的量的衡量不能與政府目標實現程度相匹配。比如，某省首次出台政策，支持民辦本科高校建設特色名校，全省選拔4所高校，每校獲1 000萬元資金扶持。這個決策的結果是政府會計中，支出一項增加4 000萬元的教育支出。這個數字隻反映一個支出規模，並不能說明每校1 000萬元的支持金額是怎樣衡量出來的，也不能反映是短暫的年度扶持還是持續性的連續扶持，扶持金額的使用方向，扶持支出金額期望的產出、達到的效果和社會效益，扶持後沒有實現目標的後續處理等方麵的信息。而這些信息才是政府提高資源配置效率、實現執政和管理目標所需要的信息，是政府的利益相關者評價政府績效所需要的信息。