新預算法對地方財政管理的挑戰與對策分析
財政與稅務
作者：周克清 張書銘
【摘 要】 新預算法的實施是我國構建現代預算製度的重要內容，其對於履行“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的職責具有十分重要的意義。新預算法對地方財政管理提出了較多的要求，構成了經濟新常態下對地方財政管理的挑戰。為此，地方政府不僅要努力適應新常態下財政運行的現實環境，而且要認真按照新預算法的要求完善預算編製、執行的各項製度。
【關鍵詞】 新預算法； 地方財政； 經濟新常態
中圖分類號：F812.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）18-0069-03
一、前言
1994年我國頒布了第一部預算法，20年來其對我國國民經濟的穩定增長和財政管理的有效運行起到了非常重要的作用。但隨著我國社會主義市場經濟體製的不斷完善和國民經濟形勢的變遷，1994年版預算法（下稱原預算法）逐漸成為國民經濟穩定發展的障礙，成為財政製度完善的障礙，對原預算法進行修訂的呼聲不絕於耳。經過學界和實務界的不懈努力，並借著十八屆三中全會全麵深化改革的東風，2014年全國人大常委會完成了對原預算法的修訂，並於2015年初正式實施。新預算法進一步明確了其經濟憲法的地位，擴大了預算管理口徑，對加強地方債務管理、增加預算透明度、完善轉移支付製度等相關方麵作出了明確的規範。新預算法的出台與實施邁出了我國建立現代財政製度及現代預算製度的第一步，對於實現全麵深化改革的總體目標，履行“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的職責具有重要的意義。但是，地方財政管理的現實格局與新預算法的要求還有較大的差距，或者說新預算法對地方財政管理構成了新的挑戰。特別是隨著我國邁入經濟增長換擋、經濟結構優化和經濟增長動力調整的“新常態”時期，地方財政運行的收支矛盾壓力不斷加大，在此背景下實施新預算法更平添了地方財政管理的難度。
近來，學界對新預算法的修改及實施進行了大量的研究，形成了不少有一定影響力的成果。比如：何成軍（2014）指出新預算法體現了現代治理的理念，契合了改革發展的要求；毛暉、雷瑩（2015）分析了預算法修訂的背景、突破，並就下一階段的完善作了進一步的展望；施正文（2014）認為，預算法的修訂有利於實現財政事業的科學發展，有利於我國財政體製的深化改革；馬洪範（2014）認為，新預算法反映了現代預算管理的基本要素，為我國建立現代預算製度確立了法律依據；馬蔡琛（2015）分析了預算法修訂對政府理財的挑戰。但總的來說，新預算法對地方財政管理有何影響，學界的研究尚不多見，本文將以此為目標作一些分析。
二、新預算法對地方財政管理的挑戰
（一）新預算法要求實現全口徑預算管理
原預算法第十九條規定，預算由預算收入和預算支出組成。其中：預算收入包括稅收收入、依照規定應當上繳的國有資產收益、專項收入、其他收入；預算支出包括經濟建設支出，教育、科學、文化、衛生、體育等事業發展支出，國家管理費用支出，國防支出，各項補貼支出，其他支出等。原預算法實施條例第二十條規定，各級政府預算分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算。在實踐中，我國逐漸形成了政府公共預算或一般性財政預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算，涵蓋了政府的大部分收支活動。但是，我國仍有相當部分的政府收支活動沒有納入地方預算管理的範疇。比如，原預算法第七十六條規定，預算外資金管理辦法由國務院另行規定。預算外資金的存在致使政府預算隻對預算內資金進行約束，預算外資金長期遊離於預算監管之外。即使在隨後的政府支出管理中我國取消了預算外資金，並將其納入政府預算進行管理，但隨之又產生了政府性基金的預算外管理問題①。相似的還有政府債務性資金的管理問題。盡管無論是中央政府還是地方政府均存在小口徑預算管理的問題，但地方財政管理口徑過小的問題尤為嚴重。同時，公共預算、國有資本經營預算和社會保障基金用戶預算之間過於獨立，缺乏應有的銜接或相互支撐。新預算法要求建立全口徑預算管理製度，將全部財政性資金納入預算管理，對此地方財政頗感“壓力山大”。
（二）新預算法對地方債務的管理提出了很高的要求
原預算法第二十八條規定，地方各級預算不列赤字，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。實際上，我國的地方債由來已久，其發端於新中國成立之初的五六十年代，發展於20世紀八九十年代，到2008年金融危機之後進入鼎盛時期。盡管原預算法規定地方政府不允許舉借債務，但地方財政管理的實踐卻產生了大量不受財政監督的債務性資金。據審計署公布的審計結果，2010年全國地方債存量為10.72萬億元，2012年地方債存量為15.89萬億元，2013年6月底該數字則達到17.89萬億元。