明朝萬曆九年，也就是公元一千五百八十一年，張居正開始在全國推行一種新的稅法——“一條鞭法”，規定各種賦稅一律折合成銀兩征收。本來，這是一個於國於民都非常有利的舉措：它減少了繁瑣的征收環節、減少了征收賦稅的成本、提高了征收賦稅的效率；同時，實施“一條鞭法”征收賦稅，使缺少文化的普通老百姓對賦稅更容易了解、更容易計算了，可以做到心中有數，避免了征收賦稅的官吏對百姓的蒙蔽、敲詐和勒索。
但是，任何政策都是雙刃劍，上麵有政策，下麵就有對策。
張居正的“一條鞭法”的確使稅務官員無法再巧立各種亂七八糟的名目克扣百姓了，可是這些收入本來也不是很高的明朝官員們又豈能善罷甘休呢？他們的創新本領還是比較了得的，他們借征收銀兩的機會又發明了一個被稱為“火耗”的新鮮玩意。
什麼是火耗呢，“火耗”這個新鮮玩意是這麼來的呢？我們知道，從老百姓手裏征收來的銀子都是一些細碎銀子，而這些細碎銀子在上繳國庫的時候必須重新熔鑄為銀錠。而銀子在這個熔化和被鑄造成銀錠的過程中是有一定損耗的，這個損耗就是官員們新開立的一個新鮮玩意“火耗”，是銀子見火之後的損耗。然而這個新鮮的名目在“一條鞭法”的製度裏並沒有明確的規定，而是征收賦稅的官吏們自己借正常稅收的名義附加上去的，而且他們附加上去的所謂損耗率要遠遠超過實際上的損耗率。這些超過的部分哪裏去了？這些超過的部分都進到了這些貪官的腰包，然後再通過他們肮髒的小手，孝敬給了他們的上司。
到了清朝，朝廷裏的文官其俸祿標準也是延用《大明會典》製定的，官員的俸祿也體現出了低薪的特色。到順治年間，為了提高這些文職官員的俸祿水平，朝廷也學會了巧立名目，開始發放所謂的柴薪銀、心紅紙張銀、蔬菜煤炭銀、案衣什物銀等等一些補貼，這使我驚訝得簡直目瞪口呆，原來我們現在工資單上的那些什麼煤氣補貼、書報費、副食補貼、著裝費、誤餐費等等原來並不是現代人的聰明才智，原來都是和老祖宗們學來的。
這些什麼柴薪銀、心紅紙張銀、蔬菜煤炭銀、案衣什物銀等等的補貼隻發放了一段很短的時間，後來很快就因為清政府軍費開支太大而導致財政困難被取消了。因此，一些官員為了維持正常生活，為了滿足自己的揮霍性消費，為了溜須拍馬、給上司進貢，在貪汙受賄之外，官員們彌補收入虧空最有效的辦法就是征收“火耗”。這種附加在正稅之上的、大大超過銀子熔鑄實際損耗的“火耗”在清朝初期普遍存在，而且有不斷加重的勢頭，據載，“州縣火耗，每兩有加二三錢者，有加四五錢者”。“大州上縣，每正賦一兩，收耗銀一錢及一錢五分、二錢不等。其或偏州僻縣，賦額少至一二百兩者，稅輕耗重，數倍於正額者有之”。一種附加在正稅上的、非法的“火耗”，其數額竟然超過了正稅的數額，這的確是荒唐透頂的笑話，然而這種現象卻這麼一直荒唐地存在了一百五十多年。官員們的欲望是沒有節製的，沒有節製的欲望刺激了“火耗”毫無節製地增長，使百姓生活受到嚴重影響，並且危及了清王朝的長治久安。
到清王朝第五任皇帝雍正即位的時候，立國不到八十年的清王朝雖然突破了五六十年的瓶頸期，但是卻已經明顯地呈現出了一定的頹勢。為了重整河山，振興大清王朝，雍正皇帝決定整頓吏治，並希望在財政上有所作為。他首先想到的竟然也和那些貪官們一樣，他也把眼睛盯在了這個“火耗”上，要在這個“火耗”上動一些大刀闊斧的改革。在臣僚上書的基礎上，雍正迅速拉開了“火耗”歸公，以耗羨銀派發官員養廉銀的沉重大幕。雍正的新政策規定，“火耗”一律歸公，附加率不超過正稅的百分之二十（一般為百分之十到百分之十五），而且明確把火耗並入正稅之中，成為國家的財政收入。雍正有了這個名正言順的“火耗”收入，在這個基礎之上，他也來了一個政策創新，發明了一種叫做養廉銀的新名詞。所謂養廉，其實就是培養廉潔的操守，“養廉銀”顧名思義就是為培養政府官員廉潔奉公而獎勵給官員的一筆銀子。雍正為此明確規定了各級官員養廉銀的標準，比如：總督一萬三千兩到二萬兩，巡撫一萬兩到一萬五千兩，布政史五千兩到九千兩，按察史三千兩到八千四百四十四兩，道員一千五百兩到六千兩，知府八百兩到四千兩……
從雍正皇帝開始，養廉銀成為與正俸並行的俸祿製度並且被固定下來，從各省、府、州、縣的地方官員逐漸推廣到武職官員以及京師的其他官員。雍正皇帝的這個手段加上其他的一些強有力的措施，終於使呈現出一定頹勢的清王朝又逐漸興旺起來。
從經濟學的角度來說，市場經濟中的人都不是完美無缺的，他們都有自己的私欲，他們都希望以最小的成本獲得最大的收益。傳統的政治學總是把國家看作是以追求社會福利最大化為行為宗旨的完美主體，看作為一個大義為公的整體，其實這樣的政府是不存在的。製度經濟學認為：政府隻是一個抽象的概念，它最終也要由那些自私自利的個體組成，因此分析政府的行為必須先從個體開始。其實，無論多麼神聖的政府它都是由普通的、吃人間煙火的、實實在在的官員來管理的，這些官員和普通的老百姓也沒有特別大的差別，他們也要養家糊口、要生老病死、要衣食住行，甚至說也要蹲下拉屎……這些基本的生活需要如果依靠政府給予的正常收入無法實現的話，他們就必然要尋找其他辦法加以解決。