水庫移民內安 模式及其創新
當代論壇
作者：譚安洛
水庫移民安置模式一般有外遷和內安兩種模式，後都越來越成為首選。由於內安後存在諸多問題和困難，需要借鑒已有模式和經驗，有效地解決上述問題。
一、水庫移民“內安”後存在的問題和困難
1、生產生活方式改變
內安移民靠安置後多數人員脫離以前的產業和生活環境，開始新的生產活動。由於產業和環境的變更，移民後生活充滿陌生感，滿意度減低。一是許多人在新的安置區無法使用他們以前所掌握的技能，人類資本喪失或者變得消極和無用，就會表現為社會地位的下降，對社會和自身沒有信心，產生不公平感以及極端的脆弱感。二是移民中有不少小孩為在校學生，移民家長麵臨孩子入學、上學等一係列難題。三是新安置地人均占有耕地數量減少，農業基礎設施不配套，人地矛盾突出，且移民新村的規劃設計，隻考慮到移民居家生活，未考慮到移民家庭副業生產的需求，未配套建立相應的飼養家禽和牲畜的場所，移民在肉類和蛋類的消費上無法自給自足。四是山上、山下位置的變更導致移民對新農業生產、種植業等陌生。內安移民集中居住後，經曆著從農村到小區，從村民變居民，生產、生活方式等一係列的轉變，各類矛盾和糾紛突顯出來。
2、生產生活成本增加
一是由於移民內安置點基礎設施建設進度不平衡而導致的基礎設施落後、綜合服務設施落後、移民生產生活條件落後，嚴重影響移民致富。收入低、消費水平高致使內安移民生產生活受阻。二是移民搬遷階段，大量大批的客運、貨運車輛嚴重損壞了內遷附近縣、鄉、村公路，部分通村公路已不能通行，一些公路局部出現坑槽和沉降，迫切需要修複，這在一定程度上增加了生產生活的成本。三是內安大多數安置點仍與庫區距離較近，難免會對庫區水源造成汙染。同時，這些安置點移民在從事農業生產時要注意農藥、化肥的使用，用則影響環保，不用則會減產。農業生產成本大、效益低，也在一定程度上增加了生產生活的成本。四是由於移民的最低生活保障體係、養老保險和特殊風險防範體係、大病醫療保障體係不健全，移民人口五保供養水平不高，從而使得移民特別是貧困移民的日常生產生活問題得不到根本性保障；勞動能力下降和勞動機會喪失的老年移民，依賴子女供給的養老風險得不到可靠的規避；當移民在麵臨子女高等教育、婚嫁等大額支出時，可能陷入困境或導致貧困等特殊風險得不到有效防範；大病的高額醫療費用支出得不到經濟援助；移民孤寡老人得不到集中供養。
3、生產發展資金短缺
一是集中安置點基礎設施資金缺口大的問題。內安庫區自然環境及交通、土地容量等條件受到限製，大部分移民集中安置點選擇在崗丘地帶，溝岔密布，點多麵廣，水、電、路等各項基礎設施建設任務重、工程量較大、投資成本高。集中安置點基礎設施投資往往大幅度超出初設規劃投資。二是移民補償投資價差調整問題。如南水北調移民安置征地補償投資概算是以2008年價格水平計算的，近年來由於物價上漲很快，建材、燃油、機械、人工費用等成本大幅攀升，甚至成倍增長，補償資金已遠遠不能滿足移民安置的需要，實際需要按移民補償投資直接費進行全麵價差調整，實行全覆蓋。三是上級雖對農村移民建房資金不足給予補償，但是在集鎮基礎設施、專業項目、企業、單位遷複建、庫岸防護等方麵沒有一定的補償資金。四是庫區移民安置控製性工程投資資金缺口大的問題。
4、移民政策難以滿足移民需求
一是人均耕地占有量較以前相比減少。移民安置政策保證每人有一份穩產高效的口糧田，解決移民吃飯問題。由於內安移民是靠後安置，大部分在土地資源不太好的地方，需要調整土地、改造土地、新開墾土地、工程棄土回填造地。而土地整理費用投資大，資金存在缺口，直接導致內安移民人均耕地占有量減少，移民意見較大。二是部分內安點存在“三高”工程治理問題。如十堰市部分地區二次移民，二次後靠，受庫區、山區地理特征的影響，大部分安置點選址在崗丘地帶，背靠山坡，前緩後陡，地質條件較為複雜，安置點場平工程挖填量大，基本是把切坡移山的穩定場地作為移民建房宅基地。“三高”治理工作進度相對比較緩慢，部分移民的生命財產安全存在隱患。三是庫區往往缺乏國家後扶政策支持。國家對三峽移民地、小浪底工程移民地都有對口幫扶政策。但有些庫區，如十堰，由於庫區長期控製基建投入，移民二次搬遷，經濟落後，國家一直沒有出台相關的幫扶政策，提出一定的對口支援方式，以盡快幫助庫區脫貧。
5、部分問題亟待解決
一是庫區部分零星散戶留置人口未納入移民安置規劃處理。二是庫區淹沒線下複核麵積與調查登記麵積變化較大，增加的麵積與投資沒有納入實施規劃處理。三是已兌現的外遷移民線上地麵附著物補償資金的處理問題。四是為實現庫區內安移民“搬得出、穩得住、能發展、可致富”的目標，要加大產業結構調整、扶持力度的問題。
二、水庫移民內安模式
1、大農業安置模式
大農業安置，是指堅持以土為本，以農為主，實行農業集中安置與分散安置相結合的移民安置模式，主要通過調劑土地、充分利用閑置土地、合理開發荒地、灘塗等手段，為庫區移民提供一份能夠滿足其生存與發展的耕地。
大農業安置的特點是每一個移民都能得到一份農業生產用地，在此基礎上，由移民自主經營農、林、牧、副、漁等，亦可從事二、三產業，以工副業養農業。從目前我國開發性移民的實踐來看，以大農業的方式來安置移民是農村移民安置的主要途徑。
大農業安置的最大好處是可進可退，移民安置費用較低，符合移民工作中的風險最小原則、最大相似性原則和最大社會安全感原則等。這種安置模式適合社會經濟發展水平不高、商品經濟欠發達、人口密度不大、以農業生產為主的中西部及中國北方地區。
大農業安置是目前我國大部分庫區安置移民的一種主要方式。在庫區大多數移民尚未脫貧、文化技能素質較低、缺乏社會保障以及承受風險能力低的情況下，具有一定的優越性。不過，隨著經濟社會的持續快速發展，耕地資源日益緊缺，依土安置的大農業模式已無法滿足移民多樣化的現實需求，並麵臨著一些矛盾與突出問題，如：土地資源稀缺，有土安置將加劇日益突出的人地矛盾；後靠移民安置區自然災害頻繁，水土保持與生態環境保護較差，抗禦自然災害風險的能力較低；單一的依土安置模式難以使移民盡快走上發家致富的道路，且庫區主導產業趨同，產品單一，市場風險大；政府行為與移民意願的背離，等等。