中國是一個人口眾多的農業大國，一直以來，農業在國民經濟中處於基礎地位。但是“一次重災，即刻致貧”“一年受災，三年難翻身”“十年致富奔小康，一場災害全泡湯”……作為世界上農業自然災害比較嚴重的國家，中國脆弱的農業，亟須農業保險的有力保障和支持。我國農業保險的發展麵臨著巨大的困難。當前中國農業保險發展受三大問題“掣肘”：第一，沒有巨災支持保護體係，巨災損失完全由保險公司獨立承擔，在風險分散方麵，主要靠保險公司自行承保。對巨災風險，僅有部分地方政府給予了特殊救濟，大量的風險集中於經營者自身，使得賠付率居高不下，經營主體的積極性和持續經營能力受到嚴重影響。如何建立適合中國國情的巨災風險分散機製與再保險安排是農業保險經營不能回避的重要問題，這也是我國與發達國家農險存在的一個主要差別。譬如，美國為保險公司提供一定比例的再保險保障。法國建立國家農險專項基金，承擔除雹災之外的其他自然災害造成的損失。2008年，罕有雪災降臨，我國南方省份遭遇重創。據統計，雪災造成的直接經濟損失已高達1111億元。然而，按照保監會的統計資料，目前保險行業已付賠款僅10.4億元。巨災過境，原本應擔當賠付大梁的保險行業，此次災後重建中再度缺席主角之位。究其原因，依舊是巨災風險意識與社會防範機製的缺失。第二，缺乏統一的政策扶持措施，農業保險的經營發展麵臨較大困難。目前，開展農業保險主要依靠保險公司和保險監管部門積極爭取，缺乏長效保障機製。財政補貼主要是保費補貼，或者是統一的試點補貼資金，從長期看，難以保證保險公司在成本高昂的現狀下經營農業保險的積極性。試點麵不寬，受惠農民數量有限，經營農業保險的市場主體缺乏內在的積極性，是影響農業保險深入開展的重要因素。除免征種植業養殖業險營業稅外，沒有財稅優惠政策，特別是沒有直接的保費補貼。對農業保險的補貼屬於WTO規則允許的“綠箱政策”。許多發達國家都通過支持農險發展，間接實施對當地農業的政策扶持與利益保護，包括保費補貼，稅收優惠，經營費用補貼等多項扶持措施。而在我國，由於沒有對農險保費的直接補貼，受農民購買能力的限製，如果保險公司完全按照市場價格製定保險費率，農民買不起；如果按照農民可以接受的標準製定保險費率，保險公司賠不起。農業保險的經營陷入兩難境地。第三，法製缺失使農業保險的定位、政府在政策性農業保險中的作用、對農險的支持扶持原則等不能有效落實。農業保險在發展中存在的製度缺失，使我國農業保險的發展與監管麵臨極大的困難與不確定性。為提高農業抵禦災害事故的能力，保障糧食安全、食品安全與農民收入安全，加快製定農業保險法律法規，是完善農業支持保護體係的關鍵所在。農業保險在保險領域頗為特殊，農業保險製度，特別是對農業和農村發展有重要意義的政策性農業保險製度，不是僅僅靠政府的願望、號召或者保險公司單方麵的努力就能建立起來的，而是要靠立法推動。沒有立法，農業保險特別是政策性農業保險製度就不可能建立起來，那麼農業的持續穩定發展就會受到影響，災害補償問題以及農民的民生問題就得不到有效解決，大家翹首企盼該法規早日出台。
農業保險發展困境的核心問題，突出表現在農民繳費困難、保險公司經營困難、巨災損失的不確定性困難和農業再保險供給不足等多個方麵上。農業作為第一產業，國家希望其為國民經濟作出更多貢獻；而進入21世紀以來，隨著國家財力的不斷增強，國家不僅免除了農業稅，而且實行“多予、少取、放活”政策，具備了反哺農業的措施與財力。因此，國家通過農業保險方式解決農業發展中的問題，既是一項重要的國家職能，也是我國充分利用世貿組織自然災害救濟支付條款支持發展我國農業的重要表現。國家破解農業保險發展困境的重要手段是通過法律手段，明確國家與地方對投保農業保險的生產者給予補貼、對經營農業保險（含原保險、再保險）的市場主體給予補貼並建立巨災風險基金。因此，製定農業保險法律法規，明確中央財政與地方財政的職責和相關的政策扶持措施，既是發展農業保險的需要，也是規範農業保險經濟活動的需要。通過製定農業保險法律法規來推動農業保險的發展與規範農業保險經濟行為，是各國通行的做法，我國應充分借鑒國際農業保險立法的經驗，以推動我國農業保險立法進程和農業保險的發展。