建國初期，中國政府忙於處理“三反五反”和朝鮮戰爭等國內外重大問題，對邊疆問題還沒有很好研究，不可能就著手把這樣複雜的問題提到日程。朝鮮戰爭結束後，大的戰爭沒有了，小的邊界衝突又起。1955年底中緬邊界發生了黃果園邊界衝突事件。緬甸領導人首先向中國政府提出解決緬中邊界衝突問題。中國領導人認識到應當著手解決邊界問題了。中緬邊界問題因此成為新中國急需解決的邊界糾紛。中國政府也希望以中緬邊界為突破口，確立新中國的邊疆戰略與劃分邊界的基本原則。1957年周恩來在談到邊界問題時說：中國的邊界除中緬邊界問題外，從南到北說，大致有這樣一些問題：越南和中國之間有一兩個小地方沒有劃清楚。印度和中國的邊界是未定的。中國和尼泊爾邊界是比較清楚的，因為有分水嶺為界中巴分界有一小段沒有確定。中國和阿富汗接壤很少，但邊界也沒有最後的確定。中蘇之間一般說來國界是定了，但是在新疆也還有一小塊地方沒有最後確定。當代同蒙古人民共和國的整個邊界都沒有劃定，其間有些出人，在某些地方（如蒙古同我國新疆交界的一些地方）還存在著爭論。我國同朝鮮民主主義人民共和國一般以鴨綠江、圖們江為界，可是在沒有江的地方，如在長白山、天池地區，也還有些爭論。以上是陸地邊界的情況。在海上，比如南沙群島問題、中沙群島問題、西沙群島問題，也都有爭論。由此可知，新中國成立之時，大部分的邊界問題沒有得到解決。如何確立新中國的新邊疆戰略以維護新生的社會主義政權，鞏固新生的民族地區穩定，嚴重的任務擺在中國領導人的麵前。是就事論事，立即談判解決具體的中外邊界問題，還是將邊界問題置於新中國和平外交的整體格局中考慮，為中國現代化建設創造良好的周邊環境？這些戰略性問題，考驗著中國領導人的智慧。
一、建國初期的國際環境
新中國建立之初，對國際形勢的認識和新生共和國安全的考慮，是中國政府製定邊疆戰略，解決邊界問題的基本依據。1949年9月中國人民政治協商會議第一次全體會議通過的《共同綱領》規定了新中國外交政策的基本指導方針。第54條規定為：“保障本國獨立、自由和領土主權的完整，擁護國際的持久和平和各國人民間的友好合作，反對帝國主義的侵略政策和戰爭政策。”第55條規定：“對於國民黨政府與外國政府所訂立的各項條約和協定，中華人民共和國中央政府應加以審査，按其內容，分別予以承認，或廢除，或修改，或重訂。”第56條規定，新中國將在平等互利及互相尊重領土主權基礎上與那些與國民黨反動派斷絕關係的友好的外國政府通過談判建立外交關係。《共同綱領》隻是確立了新中國建國之初外交政策的基本原則。對於如何處理舊中國的邊界條約，解決邊界問題，新中國一時來不及進行研究，也尚未製定詳細的邊界政策。20世紀50年代，中國所處的國際形勢又是如何呢？50年代初，中國麵臨的國際環境十分嚴峻：在北方，中國與蘇、蒙及東歐社會主義國家結成了社會主義陣營，但是無法由此打開西方資本主義世界的大門；在東麵，以美國為首的帝國主義陣營，在中國周邊拚湊了日美韓台聯盟、東南亞條約組織、中央條約組織，對社會主義中國形成了遏製包圍圈，同時還發動了朝鮮戰爭；在南方，印度支那半島依然處在法國殖民者的戰火中。隻有緬甸、印度等國是中國的睦鄰，成為中國通向資本主義世界的過道。在這種嚴峻的國際形勢下，如何分化敵人、瓦解美國的反華包圍圈，爭取和平的國際環境，成為中國外交最重要的邊疆戰略。
毛澤東和周恩來將當時的世界格局劃分為兩個世界，即以蘇聯為首的社會主義新世界和以美國為首的資本主義舊世界。而舊世界可以劃分為三類：一是以美國為首的好戰集團；二是以英法為首的維持現狀派，荷蘭、比利時屬於這個類型；三是以印度為首的原殖民地、半殖民地要求和平的國家，緬甸屬於這一類。對於資本主義係統的三派國家，我們應該爭取主和派，影響維持現狀派，孤立好戰派。周恩來進一步指出：“我們建立和平統一戰線政策，不僅以蘇新國家為基礎，團結愛好和平的人民，而且要爭取主張和平的國家，影響維持現狀的國家，孤立與分化以美國為首戰爭集團。”周恩來由此出發，將緬甸劃入舊世界中應該爭取的主張和平的國家，試圖以緬甸和印度為突破口，打開美國的包圍。1954年美國拚湊南亞防務集團時，企國拉緬甸人夥。周恩來奪取先機，充分展開國際統一戰線鬥爭，首先訪問印度、緬甸等國，發表了關於和平共處五項原則的聯合聲明，從而保證印度緬甸等東南亞多數國家不加人美國的反華集團。
二、新中國確立新的邊疆戰略
解放之初，中國政府對邊疆問題有一個基本方針，那就是對邊界問題的不承認主義，采取暫時維持現狀的辦法。1957年3月16日周總理在全國政協會議上回憶說：“我們建國之初，對邊界采取的政策，是維持現狀和不承認主義，當時這樣的政策是需要的，是恰當的，可是我們已意識到，這隻是一個權宜措施，不是一個長遠的政策，總不能永遠拖下去。”1953年朝鮮戰爭結束後，中共中央認識到國際和平大環境已基本確定，應當著手處理邊疆問題了。中緬邊界發生的黃果園衝突事件為中國領導人將邊界問題提上議事日程提供了契機。1954年6月，周恩來出訪緬甸時，緬甸總理吳努首先提到了中緬邊界問題。黃果園發生武裝衝突後，中國政府認識到邊界問題的解決迫在眉睫，對邊界問題的不承認態度必須改變。
1956年10月，在周總理主持下，中共中央發出了關於解決中緬邊界問題的指示，闡明了早日解決中緬邊界問題的必要性與可能性。並指出中緬邊界問題的解決，將為同其他鄰國解決類似的問題提供一個良好的開端與範例，從而使中國同這些國家建立起鞏固的和平共處關係。為此，必須改變建國初期對邊界問題的不承認主義和暫時維持現狀的方針。這一指示促進了黨內在邊界問題上的思想統一。此後，中共中央為統一全國人民的認識，征取各界人士的意見，周總理從1957年3至8月在全國人大、政協，雲南省政協以及史地學會座談會上做了關於中緬邊界問題的報告，闡述了中緬邊界交涉的重大政治意義，以及中國邊界政策轉變的必要性。1957年3月，他與吳努在昆明會談，也談到邊疆問題。中國領導人期望以印度和緬甸等周邊友好國家為突破口，確立新中國的邊疆戰略：