四、民族區域自治製度的基本特點
民族區域自治製度是結合我國曆史和現實而創設的一種新製度。中華民族在絕大部分曆史時代都是一個融合、統一的整體。從現實角度上看，我國各民族的居住特點是小聚居、大雜居。這一分布特點不具備構成一個象蘇聯那樣的民族共和國所必須的經濟單位和絕大多數人口聚居的條件，不適宜也無法建立民族共和國。這樣，民族區域自治製度就科學地從法律的角度解決了我國各民族的地位和權利問題，也形成了一種獨特的國家結構形式，使中央與地方的關係既不是聯邦製也不是絕對的簡單的單一製，即在統一國家中按民族居住地劃分為自治區域，在憲法和其他法律規定的權限內自主地管理本地區、本民族事務的製度，是我國少數民族在國家統一領導下實行自我管理的一種政權組織形式。我國的民族區域自治製度是一項逐漸走向成熟的法律製度，新中國成立後曾先後四次製定新憲法，每一次都確認了這一製度，成為我國憲法中非常鋼性的部分。1984年全國人大正式通過了《中華人民共和國民族區域自治法》。總結我國民族政策與實踐的曆史過程，我國的民族區域自治製度有如下特點：
第一，國家統一與民族自治相結合。我國憲法規定，各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。這表明，所有實行民族區域自治的地方，都是我國領土範圍內行政區域的一部分。國家與各民族自治地方是中央與地方的關係。國家代表了各民族的整體利益和根本利益，在各民族自治地方行使主權，維護國家的統一與領土完整。各民族自治地方的自治機關均為國家統一領導下的一級地方政府，必須服從中央政府的統一領導，保證憲法、法律和國家大政方針在本地方的執行。認真完成中央和上級國家機關下達的各項任務。維護國家的統一。統一是自治的前提，同時，民族自治地方又不同於一般地方，其自治政府不僅行使一般地方政府的職權，還可行使憲法與民族區域自治法規定的自治權。
第二，民族自治與區域自治相結合。實行自治的民族，在其自治的地方內既行使自我管理內部事務的權利，又承擔管理與其地位相適應的地方行政事務的義務。自治地方的行政機關具有雙重性質，既是民族自治地方的自治機關，又是統一國家下屬的一級地方政權。自治的民族如果離開一定的民族聚居區域，其民族自治權就無法實現。而民族自治地方不由實行自治的民族當家作主，隻行使一般地方政府的職權，也不是民族自治。自治權力與地方行政權力合二而一，才是完整的民族區域自治。
第三，根據少數民族居住狀況“小聚居、大雜居”的特點，因地製宜地實行區域自治。一個少數民族可以在其聚居的幾個地方分別建立自治的地方，比如藏族，除了設有西藏藏族自治區而外，還有青海的玉樹、雲南的迪慶等地設有藏族自治州；也可由共居一地的少數民族共建一個自治地方，比如貴州黔東南苗族，侗族自治州等。自冶地方的行政地位，根據少數民族聚居地域的大小劃分為自治區、自治州、自治縣等不同的級別。這樣使絕大部分的少數民族都能享受到自治權利。
第四，政治因素與經濟因素相結合。我國實行民族區域自治製度的根本目的在於促進民族團結和各民族的共同發展。因此在劃定民族自治地方的區域時，並不僅僅依據民族聚居的狀況，而是以實行自治的民族聚居區域為基礎綜合考慮當地的民族構成、民族關係和經濟發展條件，把政治因素和經濟因素結合起來確定自治地方的區域、行政地位和名稱。以廣西壯族自治區的建立過程為例，1952年12月9日在廣西省西部建立了廣西桂西壯族自治區。1958年3月15日在廣西省轄境範圍內重建廣西壯族自治區，同時撤消廣西桂西壯族自治區。這樣改變的出發點就是把原廣西省比較發達的東部與西部聯為一體，從而有利於整個壯族地區的政治、經濟和文化發展。
第五，在實行民族區域自治的同時增強黨的領導作用。我國的民族區域自治實行的是少數民族的自主管理，充分行使本區域內政治、經濟、文化等方麵的自治權力，但這並不是說在實行民族區域自治的地方可以取消或者削弱黨的領導，相反還要充分發揮黨的領導作用，隻是這種領導不是具體插手行政事務，而是充分發揮黨的政治影響力，貫徹落實好黨的民族政策，運用黨的崇高道德感召力和道義力量有效地消除民族矛盾，增強各民族的凝聚力。可以說中國共產黨已成為中華民族團結統一的一個巨大的整合力量。與此相反，前南斯拉夫聯邦時代，由於過於注重各民族的特殊性而忽視聯邦範圍內各民族利益的一致性，甚至連黨的領導也聯邦化了，使南共中央不再是一個強有力的民族團結的統合力量，成為後來南聯邦分化的一個重要原因。
五、我國民族政策中存在的問題
新中國成立以來，雖然我國的民族政策取得了巨大的成功，但卻不應該滿足於已取得的成就。21世紀是一個中華民族進入飛速發展、追趕世界先進國家的世紀，尤其需要中華民族更進一步地居安思危，增強民族凝聚力和自信心。麵對世界範圍內的民族分裂浪潮，認真審視我國民族政策的理論與實踐，其中仍然存在許多新老問題。隻有解決了這些問題，才有可能實現中華民族的永久團結和共同發展。
第一，邊疆少數民族地區明顯落後於東部沿海發達地區，東西部差距的鴻溝進一步擴大。在改革開放的大潮中，我國少數民族地區的經濟進入了快車道。20多年來，全國少數民族地區國內生產總值年均遞增10.9%，比全國平均增幅高1.1個百分點；人均國內生產總值增長了15倍。許多民族省區都出現了曆史上從未有過的經濟快速發展的勢頭。然而，少數民族地區經濟快速發展的這種勢頭雖然很猛，經濟實力也大大增強，但是由於自然的、曆史的、社會的各種原因，少數民族地區的經濟基礎還比較脆弱，產業結構和經濟結構單一，人口素質不高。從橫的方麵看，少數民族地區與全國平均水平的差距仍然存在。據統計，全國8個民族省區國內生產總值年平均增長速度，1986—1990年為7.4%，比全國低0.3個百分點；1991—1992年為9.9%，比全國低0.6個百分點；1993年為10%，比全國低3個百分點；1997年為9.52%，比全國低0.99個百分點。由此可見，東西部經濟發展差距仍然很大，而且這種差距不是越來越小，而是越來越大。1998年零點調查公司與萬通集團發表《兩廣經濟發展差距比較研究報告》，指出：廣西與廣東之間的差距是全麵的、結構性的。這種差距在整體上仍呈現出繼續拉大而非縮小的趨勢。其他少數民族地區與兩廣比較的狀況大抵相當。
第二，民族地區現代化意識與商品經濟意識薄弱，成為影響民族地區發展的關鍵因素。中國民族地區的現代化發展道路選擇，實際上是一個多民族國家的民族關係異質同構平衡發展的互動過程。但少數民族在現代化的競爭中往往處於不利的地位。一是少數民族市場觀念和商品經營能力不強，市場信息不靈；二是投資環境不發達地區，造成資金、人才外流，由少數民族地區流向發達地區，也就是眾所周知的所謂“孔雀東南飛”，甚至“麻雀東南飛”的現象；三是少數民族地區的產品多是原材料和上遊產品，與加工製成品的價格剪刀差一時難以完全解決，有的還可能擴大；四是少數民族地區交通不便，運費較高，使產品增加成本，不利於競爭。
第三，西部民族地區可持續發展的後勁不足。西部民族地區多為我國原料產地和上遊初級產品所在地。例如內蒙古的煤炭與森林，新疆的油氣資源，西藏的稀有金屬和草原。這些豐富的自然資源為我國東部沿海的現代化建設提供強大的能源。但是，這些自然資源絕大部分為不可再生的資源。在西部強大的能源基礎上，東部大發展了，西部留下了千瘡百孔的煤田或油氣田，而可持續發展的後勁嚴重不足。在世界經濟發展分工中出現南北差距在我國東西部之間的重演，值得我們未雨綢繆。
目前國家加大了實施可持續發展戰略的力度，大力治理環境汙染。1998年特大洪水促使中央下決心對四川、雲南、西藏等地的原始森林實施禁伐。禁伐對整個國家和民族的長遠利益來說當然是好事，但禁伐區內的少數民族地區是極為貧困的地區，比如雲南的怒江傈僳族自治州、四川的峨山彝族自治縣。有的禁伐區內的縣的財政收人的80%以上是依賴森林資源的，甚至已形成了以森林為依托的采伐、加工、運輸一體化產業鏈，要全麵實現產業轉軌還需要一個調整期。如果中央不加大投資和扶貧的力度，那麼或者是禁伐的目標不能實現，或者禁伐實現了而這些地區的少數民族將會更加貧困，由此帶來民族、地區之間巨大的貧富分化甚至兩極分化，必然對社會的穩定帶來威脅。
總之，這種事實上的不平等，使少數民族發達地區與發達地區之間的發展差距，不是縮小，而是拉大了。這不僅造成了少數民族民眾心理的不平衡，不僅不利於經濟建設，而且長期來看，對民族團結與邊疆穩定勢必造成很大的負麵影響。
鄧小平多次指出，發展才是硬道理。冷戰後蘇聯東歐劇變的曆史教訓表明，民族地區的經濟發展，事關國家的統一、邊疆的穩定以及民族關係的和睦。當前我國少數民族地區存在的矛盾和問題，歸根到底要靠發展經濟來解決。我們處理民族地區的各種問題，都必須牢牢掌握經濟建設這個中心，千方百計地加快民族地區經濟的發展，逐步縮小民族之間的發展差距，逐步實現各民族共同繁榮。“實行民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的。少數民族是想在區域自治裏得到些好處，一係列的經濟問題不解決，就會出亂子”，“政治要以經濟做基礎，基礎不堅固還行嗎？如果我們隻給人家一個民族區域自治的空頭支票，……這是不行的。”為了加快少數民族地區的經濟和社會發展，中央和國務院應采取特殊措施，通過政策傾斜，將對少數民族地區發展有利的減免稅、吸引外資、財政包幹，以及大幅度增加對少數民族地區的投資等優惠措施法律化，加以實施，以加強國家對少數民族地區的扶持和幫助。同時，經濟發達地區也要加強對口支援，從資金、技術、人才方麵幫助少數民族地區發展經濟和文化。民族地區要自力更生，發揮自己的優勢，變資源優勢為經濟優勢，通過共同努力使發展差距逐步縮小，最終實現共同富裕的目標。這是在經濟上保證調整中國民族政策能夠成功的一條思路。在新世紀，中國的民族政策著眼於堅持和完善民族區域自治製度，著眼於少數民族和民族自治地方各項權益的保障，著眼於民族發展、邊疆穩定和祖國統一。相信經過全國各民族人民的共同努力，這一戰略目標一定能實現。
§§第三章 首創範例：中緬邊界問題的解決