所察以詔書所列舉的六條為限，不外乎太守的（一）失職，（二）濫用威權，（三）依附豪強，其他概非所問，真是一個純粹的監察官。唐宋以後的監司官，就不能如此了。然即使把它算做行政官，也還隻有三級。至元代，乃又於其上設一中書行省。明雖廢之而改設布政、按察兩司，其區域則仍元行省之舊。至清代，督撫又成為常設的官，而布政司的參政、參議，分守各道，按察使的副使、僉事，分巡各道的，又漸失其原來的性質，而儼若在司府之間，自成一級。於是合（一）督撫，（二）司，（三）道，（四）府、直隸州廳，（五）縣、散州廳，秦並天下，立郡縣二級之製。漢時刺史，本非行政官。每一刺史所分察的區域，政治上並無名稱，當時言語，則稱之為州。後來改刺史為州牧，即沿用其稱謂。州字至此，始成為行政區劃之名。東晉以後，疆域縮小，而僑置的州郡日多。州之疆域，寖至與郡無異，隋時乃並為一級。自此州郡二字，異名同實，都係秦漢時的所謂郡。其監司官所管的區域，則唐稱為道，宋稱為路。元時於路之上又置行中書省。明雖廢省設監司，其區域則仍元之舊，其名稱遂亦相沿不變。府之稱，唐時唯長安、洛陽為然。後梁州以為德宗所巡幸，亦升為興元府。宋代大州多升為府。於是秦漢時所謂郡的一級，或稱為府，或稱為州。此為明代府與直隸州並立的由來。其直隸廳，則係清代同知、通判另有駐地，而直隸於布政司者之稱。又元時因省冗官，令知州兼理附郭縣事，明初遂並縣入州，所以凡直隸州都無附郭縣，其不領縣的，稱為散州，就與縣無異了。散廳則是同知、通判有駐地而仍屬於府的。總之，近代的地方製度，頗為錯雜不整。幾乎成為五級了。等級愈多，則下級受壓製愈甚，而不能有所作為；上級的威權愈大，而馴致尾大不掉。清中葉以後，此等弊害，是十分顯著的。縣既是古代的一國，縣令即等於國君，是不能直接辦事的，隻能指揮監督其下。真正周詳纖悉的民政，是要靠鄉鎮以下的自治機關舉行的。此等機關，實即周時比長、閭胥、族師、黨正、州長、鄉大夫等職；漢世的三老、嗇夫、遊徼，尚有相當的權力，而位置亦頗高。魏晉以後，自治廢弛，此等鄉職，非為官吏所誅求壓迫，等於廝役，即為土豪劣紳所盤踞，借以虐民，民政乃無不廢弛。總而言之，中國政治上的製度，是務集威權於一人，但求其便於統馭，而事務因之廢弛，則置諸不問，這是曆代政治進化一貫的趨勢，所以愈到後世，治官的官愈多，治民的官愈少，這是怪不得什麼一個人的。政治的進化，自有一個隱然的趨勢在前領導著，在這趨勢未變以前，是沒有法子違逆他的。即使有一兩個人要硬把他拗轉來，亦不旋踵而即複其舊，其而至於加甚其程度。
因為政治上有這但求防弊的趨勢，就造成了一種官僚的習氣。官僚政治的情態是（一）不辦事，（二）但求免於督責，（三）督責所不及，便要作弊。不辦事的方法，是（甲）推諉，（乙）延宕。推諉是幹脆不辦。延宕是姑且緩辦，希冀其事或者自行消滅，或可留給別人辦。官場的辦事，所以遲緩，就是為此。但求免於督責，則最好用俗話所謂“說官話”的手段。表麵上絲毫無可指摘，實際上卻全不是這麼一回事。官場的辦事，所以有名無實，即由於此。作弊乃所以求自利，求自利，是一切階級本來的性質，與其階級同生，亦必隨其階級而後能同滅的。官僚既成為一階級，自亦不能違此公例。所以官僚階級的營私舞弊，侵削國與民以自利，是隻能隨監督力量的強弱而深淺其程度的，性質則不能改變，這是古今中外所同然的。作事的但求卸責，及監督不及，便要作弊，外國的官僚政治，亦和中國相同，但其官製受過資本主義的洗禮，組織要靈活些，監督也要嚴密些，所以作弊要難些，辦事也要敏捷些，然其本質則無異。
以上所說的是立法，至於用人，則向來視為拔取人材之途的，是學校與科舉。學校在官辦的情形下，自然不會認真。倒不如科舉，還有一日之短長可憑。科舉遂成積重之勢，流俗看重它，朝廷亦特優其出身。然科舉則所學非所用。從前的科舉，取中之後，是要給他官做的，實在是一種文官考試。然其所考的，則唐朝為詩賦和帖經、墨義，宋朝則廢帖經而改墨義為大義，帖經、墨義之式，見於《文獻通考·選舉考》。帖經是責人默寫經文，墨義則責人背誦注語，和現在學校中舊式考試，專重記憶的一般。此乃受當時治學方法的影響。因為當時人的治經，本是以記憶為貴的。都是和做官無幹的。自宋以前，詩賦及經義，迄分為兩科，元以後複合為一。元、明時首場試四書、五經義，次場試古賦、詔、誥、表等，均係辭章性質。清朝雖去之，將四書五經義於頭二場分試，然頭場試詩一首，仍須懂得辭章。其事實非普通人所能為。明、清以來，遂專注重於幾篇四書義，而其餘都不過敷衍了事。而四書義的格式，又經明太祖和劉基製定，是要代聖賢立言的。因此，遂生出不許用後世事的條件。明清兩代，科場所試的經義，體製相同。以其本為明太祖所製定，所以稱為製義，又稱為製藝，其體製頗為特別。中國的對偶文字，是句與句相對，此則段與段相對。其嚴整的格式：除起處先以兩句總括題旨，謂之破題；又以數語續加申說，謂之承題；再以一段總括題義，謂之起講外，以下的文字，須分作八段。第一段與第二段，第三段與第四段，第五段與第六段，第七段與第八段相對。除起講之後，有數單語，謂之入手；每兩段之後，可以有數單語，謂之出落；結筆又可用數單語，謂之落下外，其餘都須兩兩相對。後來雖有變通，大體相去總不甚遠。此種文體，本已特別，非專門學習不可。
後來出題目的，又務求其難，如其所謂虛小題。虛題，有專取兩個虛字，以為題目的。如以《孟子·告子下》篇“必先苦其心誌，勞其筋骨，餓其體膚，空乏其身，行拂亂其所為”之“必先”二字為題。小題中的截上，將上文截去；截下則將下文截去；截搭則上一句係截上，下一句係截下，此等題目，本非連上下文不可解，而文字的表麵上，卻不許涉及上下文，謂之犯上，犯下。截搭題則做六股，前兩股說上句，其中須隱藏下句的意義，或硬嵌入其字麵，謂之釣。後二股做下句，對於上句亦然，謂之挽。中聞兩股，則從上句說到下句，謂之渡。大題有出至十餘章的，根本不是一句話，而文中不許各章分說，硬要想出一個法子來，把它聯成一片，謂之串做。諸如此類，都是非法之法，單明白事理的人，不會就懂得的，所以非專門學習不可。此等非法之法，是很多的。以上所舉，不過大略。所以學之頗費時間。天資中等的人，就可以窮老盡氣了。以上所說的，係屬後來的流弊。其（一）段與段相對，（二）不準自己說話，而要代書中的人立言，則初立法時已然，此二者可謂八股文的特色，為此種文體所由成，即此已與普通事理不合，非專門學習，不會懂得了。應科舉的人，本來是不講學問，隻求會做應試文字的。應試文字，當其立法之初，雖亦想藉此以覘所試的人的學識，然其結果，往往另成為一種文字。無學識的人，經過一定的學習，亦可以寫得出來，有學識的人，沒有學習，亦覺無從下手，應舉文字至此，遂全與學識無幹。而況加以這一種限製，使其更便於空疏呢？近世學子之所以一物不知，和科舉製度，不能不說有很大的關係。人的氣質，是多少和其所從事的職業，有些關係的。唐朝的進士試詩賦，其性質多近於浮華。明、清的科舉重四書義，四書注則采用朱注，所以其士子的性質，多近於迂腐。空疏則不知官吏的職責，迂腐則成為改革的阻力。清朝後來所以政治上絕無可用之才，而所謂紳士，多成為頑固守舊之魁，即由於此。但此等人，究竟還有些方正的性質，總還有所不為，雖不懂得世務，還有些空泛的忠君愛民，顧惜名節等觀念。而清朝從中葉以後，又大開其實官捐，出了錢的人，都可以買官做。於是官場的流品益雜，其人的道德觀念和智識程度，又在科舉中人之下。而仕途的擁擠，又逼著他無所不為，官方之壞，就不可收拾了。就一般國民之中，拔擢出一部分人來，算他有做官的資格，謂之取士。就已有做官資格的人，授之以官缺，謂之銓選。銓選有兩法：一種是畀用人之人以選擇之權的，是為注重衡鑒。一種則專守成法，不許以意出入，是為注意資格。以人批評人，固然很難得當，較之全不問其好壞，總要好些。所以就理論言，注重衡鑒之法，實較專憑資格為合理。但這是以操銓選之權者大公無私為限。若其不然，則勢必衡鑒其名，徇私舞弊其實，還不如資格用人，可以較為安靜了。從注重衡鑒，變為專守資格，亦是從前政治進化自然的趨勢。政治主義不變，是無法可以遏止的。但在非常之時，亦必有非常之法，以濟其窮。清朝卻始終沒有，一切又是循資按格。所以始終不能擢用有才有誌的人，以振作士氣，鼓舞民心，洊升至大僚的人，大都年已六七十，衰遲不振，惟利是圖。這是清朝的政治所以絕無生氣的原因。
在朝的政治，既無生氣，所希望的，就是在野的人。在野的人，就是所謂士。不在其位的士大夫，都慷慨喜言政治，有時亦可影響於朝局。而且在野的人，喜談政治，則留心政治的人必多，其中自多可用之才。苟得嚴明的君主以用之，自易有振敝起衰之望。黨禍的根源，就政治上言之，實由上無嚴明之主，曆代的黨禍，其中的首領，也總有幾個公忠體國的人，但大多數附和的人，則均係為名為利。加以懲治，適足使其名愈高，名高而利即隨之，彼正私心得計，所以黨爭必不可以力勝。隻要有嚴明的政治，持之以久，而不為其所搖動，久則是非自見，彼將無所藉以鼓動群眾，其技即將窮而自止，而黨禍也就消滅了。清朝承明代黨爭之後，防止立社結黨甚嚴。又清以異族入主中原，對於漢人，較之前朝猜忌尤甚。所以士大夫都不敢談政治，而萃其心力於辭章考據。清儒的學問，亦自有其特色，然就政治方麵論，則大都是無用的。又承宋明理學盛極而衰之會，隻致力於博聞而不講究做人的道理。所以其人的立身行己，多無足觀。既無以自足於內，則必將浮慕乎外，而嗜利卻不重名節，遂成為士大夫階級一般的風氣。
凡百政事，總是有了錢，才能夠舉辦的。所以財政實為庶政的命脈。要想積極地整頓政治，理財之法，是不能不講的。中國的政治，既是放任主義，所以其財政亦極窳敝。全國最重要的賦稅是地丁。地即田稅，丁乃身稅，本指力役而言。責民應役，其弊甚多，乃改為折納錢而免其役。而所謂折納錢者，又不是真向應役的人征收，而是將全縣丁額，設法攤派於有田之家，謂之丁隨糧行。名為丁稅，其實還是田稅。清朝所謂編審，就是將丁稅之額，設法改派一番，和清查戶口，了不相幹。所以各縣丁稅，略有定額，並不會隨人口而增加。清聖祖明知其然，乃於康熙五十一年下詔：令後此滋生人丁，永不加賦。新生人丁，概不出賦，而舊有丁賦之額，仍要維持，就不得不將丁銀攤入地糧了。至此，地丁兩稅，乃正式合並為一。所以昔時租稅的基本部分，全為農民所負擔，其伸縮之力極小。財政困難時，加賦往往召亂。但不加賦，又無以應付事情，這亦是從前政治難於措置的一端。
國家最重要的職務，是維持國內的秩序，抵禦外來的侵略。為達到這兩項目的起見，於是乎有兵刑。中國從前的情勢，在承平時代，是無所謂兵的，所謂兵，隻是有一種人名為兵而吃餉，其實並無戰鬥力。這是由於承平時代，並無對立的外敵，亦無必須預防的內亂。處此情形之下，當兵的人和帶兵的人，自然不會預期著要打仗，而軍政就因之腐敗了。兵可百年不用，不可一日無備，私天下的人，何嚐不想維持強大的軍隊，以保守一己的產業？然有強兵而無目標，其兵鋒往往會轉而內向，這亦是私天下者之所懼，因此不敢十分加以整頓。而且在政治腐敗之時，亦不知道要整頓，即使想整頓，亦複不能整頓。所以在曆史上，往往內亂猝起，外患猝至，國家竟無一兵可用。要經過相當時間，新的可用的軍隊，才能從一麵打仗，一麵訓練中，發生成長起來。這亦是為政情所規定，而無可如何的。
至於刑法，則向來維持秩序的，是習慣而非法律。換言之，即是社會製裁，而非法律製裁。其所由然：（一）因政治取放任主義而軟弱無力。（二）因疆域廣大，各地方風俗不同，實不能適用同一的法律。於是法律之為用微，而習慣之為用廣。（三）因社會上的惡勢力，並沒有能夠根本鏟除。如家法處置等事，到現在還有存留於社會的。（四）因官僚階級中人，以剝削平民為衣食飯碗，訴訟事件，正是一個剝削的好機會。此項弊竇，既為官僚階級的本質，則雖良吏亦無如之何。不得已，乃惟有勸民息訟。以國家所設的官，本以聽訟為職的，而至於勸民息訟，細想起來，真堪失笑。然在事實上，卻亦不得不然。五口通商以後，西人藉口於我國司法的黑暗，而推行其領事裁判權，固不免心存侵略，然在我，亦不能說是沒有召侮的原因。