哲學是一切科學的基礎，號稱科學之母，所以，最根本的管理學科理論研究往往起始於行政哲學理論的變遷。20世紀末21世紀初，西方哲學領域發生了語言學轉向、經驗主義轉向、中立主義轉向等重大理論變革，西方哲學領域的這些重大理論變革，在當時的行政哲學研究中也得到了部分體現。例如，新公共行政理論、公共選擇理論、建構主義公共政策評估、對話民主理論，等等。這些理論的共同點在於對現代性一元思維的否定或部分否定，主張從提高主體間認同度來促進價值理性與工具理性的融合。特別是在公共政策研究的方法論當中，許多不同於傳統的新模型被提了出來，並在實踐中得到了廣泛的應用。這些新模型對於提升公共政策的質量提供了一定的借鑒意義。目前在國內外學術界，專家學者們普遍認為，在對公共行政的解讀研究當中比較具有說服力的、研究水平相對比較高的理論應當以話語理論為主要代表。
1.解釋學理論的分析
在公共管理研究領域的哲學探究過程當中，人們普遍認為1887年的《行政學研究之我見》一文的發表，引發了功能主義研究的新浪潮。功能主義的理論基礎在於一種理論假設：即組織效率可以通過科學方法的運用和諸如預算控製、計劃、係統分析、人力資源的有效配置，以及最近的全麵質量管理等一係列管理原則而得到實現。此外，功能主義者強調管理單位間結構和功能的協調，以及組織對其環境的適應，認為決策過程是在層級節製的關係中順利完成的。功能主義的理論假設人們是理性的和自利的，所以人們的動機和行為是可以預測的，以及借助於一係列假設和變量關係的測試可以做經驗式的解釋。功能主義理論這種假設的基本觀點是，社會現實已經被外部力量所創造，理性解釋成為必然。特別是要積極倡導用演繹的方法來解釋社會的變革，堅持從普遍到特殊或從理論到行動的運動。
解釋學的方法是一種歸納式的研究方法，它把變革視為是由特殊到普遍或是由行動到理論的運動。因此，有人認為解釋學的觀念太過理想或人格化了，並認為要是解釋學如果沒有過於強調的主觀色彩，則很難對功能主義理論進行批判式的檢討。但是也認為解釋學仍然為人們提供了一條批判功能主義方法的路徑，而這種路徑是它置疑於科學式的和行為主義方法在闡釋人類現象時所做研究的有效性。
一般來說，行為主義主要用事實來解釋人的行為，而解釋學的研究則更注重於通過理解文化、語言、象征符號，以及個人對客觀事物所做的解釋來揭示認知。所以認為人的行為和動機並不是以外部需求為條件的，而是以個人對諸如組織任務、層級關係、功能與角色等外部要素所附帶的意義進行解釋結果的。解釋學一般認為，一個組織是由組織成員為了實現目標和解決問題的共同願望而得以存在和得以維持的，而能夠使組織功能得以發揮的關鍵，則是個人根據其意誌所進行的自願合作。因此，功能主義與解釋學理論所存在的主要問題在於：長期以來，人們一直搞不清楚個人的主觀世界是如何與諸如政治認同的建立、層級節製關係、功能協調和結構變遷等組織問題在更大的範圍內得到解決相聯係的，這是功能主義特別是解釋學理論給人們留下的主要理論困惑。
2.話語理論對公共行政的解讀
語言作為一種具有現實意義的社會存在，它並不僅僅限於人們日常的工具用途。自古希臘起，人們就一直熱衷於各種辯論活動來表達自己的政治主張。在對語言的長期研究當中，隨著人們逐漸把語言與語言表達之間相同點與不同點進行了細分，這就在實踐中產生了“話語”這一概念。特別是隨著西方近現代民主政治的興起，更是不斷引發了人們對話語權和話語本身研究的熱潮。
在對話語秩序進行研究的學者當中，應該首推法國著名哲學家米歇爾·福柯（Michel Foucault），他有一句名言叫做“話語就是權力”，他的這句名言道出了話語的真諦。他在1960年出版的《瘋癲史》一書中，第一次使用“話語”的概念，並在其此後出版的著作《詞與物》當中，將話語非正式地定義為“說出所是”，從而使得人們進一步把話語這一概念，認定為展現秩序的符號係統。對話語這一概念認定的關鍵因素，就包括了秩序和符號係統。專家學者們一般認為，話語表達符號係統的任務使得話語本身成為整合符號的規則，這裏的符號既可以是物、語言和知識的，又包含了道德思考、科學、談論等要素。
此外，米歇爾·福柯還認為，話語是介於語言和主語之間的獨立層麵，成為構成知識和人類活動的一種方式。他不僅研究了話語內部的秩序，並且還將話語內部的秩序劃分成為了三個原則：即外部力量對話語的控製原則、話語內部的控製原則和對話語主體的控製原則。此外，他還分析了語言外部諸多控製話語的因素，並開始注意到了話語的物質性和話語主體對話語的製約作用。米歇爾·福柯在對話語進行了全麵的研究與分析之後，提出了一個假定的論點，即“在任何社會中，話語的生產是根據一定程序被控製、選擇、組織和再分配的。”因此，他認為，話語不再是一個封閉的結構，而是被放置進一個複雜變化的社會網絡之中，所以必然要受到社會曆史條件等諸多因素的約束。並認為當話語同政治、同利益表達緊密聯係在一起的時候，就注定了它具有獨特的功用。
公共行政的話語理論，是西方著名的公共行政學專家福克斯（Charles.J.Fox）和米勒（Hugh.T.Miller）兩位教授在20世紀末提出的公共行政理論當中的主要內容。公共行政的話語理論，主要由理論基礎（本體論和認識論融合）、理論邏輯與內容、理論應用（操作規則與手段）三部分構成，是一種以公共能量場作為話語模式而建立的本體論和認識論為基礎的公共行政話語理論。這種理論獨特地融合了多種理論和研究方法，特別是將話語作為公共能量場中的“在場”，是一種獨具匠心的表現，使得公共行政領域的模式從官僚體製轉換到了公共能量場，為人類社會解決後現代公共行政的困境，提升公共政策評估的質量提出了一些有益的發展思路。一般來說，後現代社會非線性、解構與建構、多元化、反中心等特征，在公共政策製定的能量場中所得到的解釋大多糾纏於這些因素。但是公共行政話語理論則主要從秩序的建構入手，對公共政策研究當中存在的多種要素進行了整合、解釋，這一研究方法完全有助於人們在紛繁混亂的表象當中找到表達的主題。因此，當話語理論在公共行政研究當中得到應用時，立即引起了眾多學者的關注與探討，也可以這樣說，公共行政話語理論的產生，是一種人們對後現代社會主動適應的新嚐試。
公共行政話語理論主要是以語言等符號為研究對象的，在公共行政話語理論的假設當中，公共政策評估的主體已經不再是主體與客體決然區分的那種關係，主體和客體總是基於特定的情景、目的而融合成為一體的。一般來說，主體是具有意識性的，而意識具有意向性，一定的意向性是指向特定目的的。因此，在一定的情景中主體、意識和客體完全是可以融合的，這是現象學的基本觀點。公共行政話語理論主要借鑒了現象學和構成主義理論，從而形成了公共政策的人性基礎理論。一般認為，人生存的現實世界是充滿了目的、意識、指向的過程，在這些過程當中，主體和客體主要是通過意識、目的、指向三者的關聯而聯係在一起並達成共通與融合的。此外，公共能量場在公共行政話語理論當中也占據著極其重要的位置。“能量場論”在管理學當中的應用，主要源於西方著名學者庫爾特·盧因（Kurt Lewin）的理論。公共行政平台一般往往被認為是充滿了利益訴求和利益鬥爭的領域，因而在庫爾特·盧因的理論當中，認為公共政策和公共行政就是完全建立在這樣一些力量的合力之上，並認為公共政策的指向與這一合力的方向是一致的，而這種合力的產生也是對公共行政秩序回應的必然結果。
一般來說，公共行政話語理論所要表達的內容，既可以認為是某種公共行政的秩序，也可以被說成是公共政策的秩序。根據現代漢詞典的解釋，秩序一詞本是指有條理、不紊亂的狀況，但是在英漢大詞典的釋義當中，則主要是指在服從、遵從基礎之上形成的穩定狀況或趨勢。並認為秩序並非是具象的，而是由具象的製度和規則安排等因素形成的一係列社會關係的總和，但是對於社會而言，秩序並不是局部的而是完整的。因此，公共行政秩序是建立在人們對公共行政權力和規則的遵從之上，而形成的一係列社會關係的總和。所以公共行政秩序應該是具象的，特別是對社會而言，它是完整的而不是局部的。
此外，係統製度和人性到底是一種曆史的生成過程還是設計的結局，這一直是哲學研究領域當中另外一個偉大的命題，並且對其研究與探討充滿了爭議。西方著名學者吉登斯（Giddens）基於前一種觀點，認為製度是內化於人類實踐的，是被資源配置和規則所維持的重複性實踐。在吉登斯的分析之下，公共行政的秩序應該是一種被社會資源和規則維持的、可重複的實踐性建構過程。而傳統的官僚製則是一種命令式的控製結構，是以正式的層級命令和實施係統作為保證的。因此，這種被動的遵從並無法將製度內化為人們的實踐過程，所以官僚製並不能抓住重複性實踐的演變性規律，也不可能綜合地理解公共行政人員以及其他的參與者對公共政策的製定與執行。而公共行政話語理論，則是一種使公共行政領域的模式從官僚製轉換到公共能量場的新嚐試，也是對官僚製和現代性思維在場（at present）的重建。一般在這種重建之下，對公共政策評估中語言訴求的單向度和獨白化的批評，也可以在公共能量場的秩序之下得到有效的修正。
如果再回到對公共能量場的分析當中，人們就可以發現，公共能量場一般可以被看做是“由人在不斷的變化的當下謀劃時的意圖、情感、目的和動機構成的。”公共能量場一般包括各種各樣的組織、個人和社會角色。比如行政人員、專家學者、利益集團、非政府組織、宗教團體，等等。公共能量場是表演社會話語的重要場所，公共政策在這裏得到製定和執行。當然，公共行政話語理論的分析單元和邏輯起點，明顯的不同於現代性公共政策理論，例如在方法上主要用主客合一、心物合一而取代了主客二分；在人性的假設上不再設立一個原子的基點，而代之以現象學的意向性；在製度架構上從單向度的官僚體製，轉向建構的重複性實踐。尤其是這些轉向的綜合，完全構成了公共能量場的概念，而這一概念成為公共行政話語理論展開的基礎和分析單元。此外，後現代世界是符號、語言的世界，所以西方著名學者阿佩爾（Alpel）將語言內涵主客維度的“說明”與語言主體間維度的“理解”進行了有機整合，從而不但和解了英、美科學主義的分析哲學與歐洲大陸倫理主義的解釋學之間的分裂，而且也為提升公共政策質量找到了一條一元的、中立的發展道路。
3.公共政策評估質量提升的可行性研究
一般來說，要想提升公共政策評估的質量，必須要從理論依據、可操作性規則、方法論的選擇等方麵進行一些有益的學術探索。目前國內外學界對於公共政策評估質量的研究，主要存在這樣幾方麵的悖論：一是公共政策評估中價值理性與工具理性的整合與背離問題；二是現代性製度結構、思維與後現代社會現實間的自洽問題；三是提升公共政策評估質量的實踐與理論間的溝通問題。此外，專家學者們普遍認為，在提升公共政策評估質量過程中，公共政策評估中的評估主體與評估授權方的權力，以及評估本身受肯定和認可的程度構成了公共政策評估的合法性問題。西方著名學者馬科斯·韋伯關於合法性的概念主要包含兩重含義：其一，對處於命令與服從關係中的服從者來說，是一個對統治的認同問題；其二，對命令者來說，是一個統治的正當性問題。因此，對統治的認同與統治的正當性這兩方麵因素構成了統治的合法性。合法性的這一概念具有權術和權謀的性質，這是因為馬科斯·韋伯所理解的合法性是一種形式化的、工具性的合法性，是一種抽去了任何實質性內容的合法性。
在馬科斯·韋伯的研究之後，西方著名學者帕森斯、戴維·伊斯頓、阿爾蒙得等一批政治學家都對合法性問題進行了深入的研究。帕森斯主要是對合法性的來源問題進行了研究，他認為合法性來自社會的價值規範係統，即社會的“製度模式根據社會係統價值基礎被合法化。”戴維·伊斯頓則主要是從區分不同類型的支持著手，對合法性問題進行了分析。他認為，係統成員對政治係統的支持可區分為“特定支持”和“散布性支持”，前者一般主要是由特定誘因引起的，而後者則主要是來自於成員對政治係統的合法性信仰。戴維·伊斯頓（David Easten）還認為，政治係統的合法性支持主要來自於散布性支持，而散布性支持主要基於對政治係統的“善意”情感，從而最終構成一個“支持蓄積”。但同樣基於對戴維·伊斯頓（David Easten）的觀點主張，人們也可以普遍認為，統治者為了追求散布性支持，以便來提升合法性時，是可以采取一切手段的，甚至包括一些不道德的手段。
在對以上的那些觀點進行簡單地梳理之後，西方著名學者尤爾根·哈貝馬斯認為大多數的學者都認同這一觀點，即統治規則的合法性是隸屬於該統治的人對其合法性的相信來衡量的。因此，合法性不應被單純理解為大眾對國家政權的忠誠和信仰，合法性不是也不會來源於政治係統為自身的統治所作的證明，合法性意味著某種政治秩序被認可的價值。他甚至尖銳地指出，在高度專製的社會裏，由於統治者集政治權力與合法性解釋權於一身，合法性解釋或證明完全隻是出於統治者的需要而出現的一種工具，因而難以贏得大眾的忠誠。因此，尤爾根·哈貝馬斯對合法性問題的研究，正是出於提示合法性危機背後的價值因素的缺失，但他同樣也沒有能夠對合法性思維進行一種超越。我國著名學者張康之教授則認為，“在現代社會，政治體係早先賴以建構‘合法性’的那些超驗的、神化了的終極價值已經不再具有價值……技術化的意識形態奴役技巧也失去了市場，謀求合法性的事實判斷將為合法性的事實所取代……當人類社會的發展已經實現了合法性和使合法性作為事實而存在的時候，那麼合法性的概念就應當失去了討論的意義，甚至會從人們的邊緣話語中消失”。張康之教授關於合法性的研究觀點具有一定的合理性，值得人們去探討與深思。