3．“暗流湧動”：非正式組織的潛在發展
在城市的很多角落或農村社區中，存在著大量的草根社團，這些非正式組織包括讀書會、合唱隊、郊遊俱樂部、體育協會、宗教團體、興趣團體等，據何建宇、王紹光非正式的統計，在2004年有80萬家左右的草根社團①。這些草根社團雖然沒有正式、健全的組織結構，有較強的流動性，但卻更為直接地與公民個體相聯係，有更強的自主性和自發性。非正式草根組織往往是公民誌願組織起來的，充分體現了社會自我管理的機製。
以2007年筆者在深圳某區關於公益性團體的調查為例，此次調查包括該區的29個公益性團體，主要為非正式的草根組織，活動領域主要集中在以下幾個領域：（1）“文化、藝術”（25個團體）；（2）“體育、健身、娛樂”（20個團體）；（3）“社會服務或義工活動”（22個團體）；（4）“社區發展”（15個團體）；（5）“行業、學術協會”、“養老、敬老”、“就業培訓”、“環境保護”。圖10-7顯示，這些草根組織的主要日常活動主題有宣傳教育、情感交流以及提供居民日常服務等，草根組織不僅以初級群體的姿態給社區居民和團體成員提供情感依靠的港灣，同時在處理日常事務工作中，也輔助政府職能部門完成了“次級群體”所能承擔的一些工作。非正式組織都是開放與半開放的，個體進入團體的過程也是個雙向考察與選擇的過程，團體以其誌願性、服務性等為吸引社會成員的指引，而社會成員更看重在草根組織中的參與性與自我實現。公民個體通過參與草根組織，與其他成員聯係在一起，形成較大的社會網絡，也能夠較好地滿足自己的需求。
美國霍普金斯大學薩拉蒙教授認為非政府組織必須具備如下五個特點：非政府性、非營利性、自治性、誌願性、組織性。非正式組織在前四個特性上都比正式組織更強，充分體現了公民社會的自治空間。在發展過程中，某些地方政府也開始有意識地培育草根組織，但其管理過於細節化，沒有給足這些組織自行發展的空間。另外，資源不足、團隊專業能力不強等也是草根組織所麵臨的嚴峻問題，嚴重製約了非正式組織的發展。而為了克服這些問題，某些非正式組織也逐漸有正式化的趨勢，進而使得正式組織、非正式組織、政府部門、市場企業等的局麵顯得更加錯綜複雜。
各種因素非常重視重視一般不重視非常不重視
1．團體的公益性社會服務35.79％40.00％23.16％1.05％0.00％
2．在團體內能自由地考慮安排自己的工作10.00％44.74％36.84％7.37％1.05％
3．團體提供的經濟收入9.63％21.39％36.90％26.20％5.88％
4．團體在社會上有影響和好名聲34.21％39.47％24.21％1.58％0.53％
5．自己的工作確實能為團體發展做貢獻28.95％41.58％26.32％3.16％0.00％
6．能夠不斷學習新的東西41.36％47.12％10.47％1.05％0.00％
7．充實業餘生活32.98％47.64％17.80％1.57％0.00％
8．能夠嚐試比較有挑戰性的工作24.21％36.84％28.42％10.53％0.00％
9．擴展交際圈21.47％42.93％29.32％5.24％1.05％
10．有晉升職務或職稱的機會7.45％24.47％42.02％18.62％7.45％
11．能在工作中充分發揮自己的技術和能力23.68％45.26％23.68％6.32％1.05％
12．做好了工作，能夠得到人們的充分認可24.08％41.88％29.32％4.19％0.52％
13．團體提供的福利待遇7.89％22.11％43.16％22.63％4.21％
14．與誌同道合的人一起工作19.37％50.79％23.04％6.81％0.00％
15．團體工作的穩定性18.95％44.21％31.05％4.74％1.05％
16．工作條件和環境15.79％33.16％43.68％6.32％1.05％
（二）社會組織的作用
社會組織的發展是社會自我管理機製的要求，是公民個體之間的關係紐帶轉型的結果。改革開放以來，國家、市場與公民社會之間的關係不斷調整，公民社會的自我組織功能逐步釋放出來。作為社會自我管理機製的主體，社會組織發揮著極大的作用。
1．聯結政府部門與公民個體
社會自我管理機製的發展與完善，使政府部門免於直接麵對公民個體，而在政府與個人之間築起了一個緩衝地帶，社會組織成為緩衝地帶的主體。社會組織在此是政府部門與公民之間的中介，成為二者之間信息傳達的中間人。
2．提高社會整合力度
在單位製解體之後，基層的社會整合力度降低，政府難以將公民整合起來，而導致社會失範的產生。社會組織替代了單位的作用，成為社會整合的有利組織，成為社會網絡的有力建構者。公民參與社會組織往往是由於組織的公益性、誌願性等崇高的目標，這些目標成為指引社會整合的重要的“燈塔”。
3．公民參與的最重要渠道
個人生活於社會之中，除了家庭、單位之外，社會組織給公民提供了重要的參與社會事務的渠道，如公民參與社區草根組織，通過參與實現鄰裏之間的和諧、誌願服務的提供、公共利益的維護以及各種文體活動的開展等。
4．公民提出利益訴求的渠道，是處理社會矛盾的手段
轉型階段是社會矛盾頻發的時期，圍繞著各種各樣的經濟利益，不同的社會主體展開了爭奪。社會組織將個人整合起來，為個體提供利益訴求表達的渠道，通過社會組織的參與將利益訴求傳達到政府或不同的企業處，進而以協調、合作的方式將社會矛盾解決。
5．培育公民美德
公民美德是公民社會重要的品質，就社會成員之間的行為而言，公民社會是一個具有市民認同（civility）的社會①。市民認同強調對個人的規約行為對民主建構的作用，如無最低程度的公民美德，一個良性的公民社會亦不可能建構起來。實質性市民認同是公民社會的美德，意味著對個人利益的約製，以及將共同利益置於首位。公民美德需要通過參與來培育，而社會組織則是公民美德培育的最重要的場域。在社會組織中，高市民認同的個體能夠將這種品質輻射到低市民認同的個體的認知中，進而逐步提升整個社會的公民美德，使社會更加和諧、美好。
（三）社會組織發展的動力
社會組織的發展是在與政府部門、市場企業等不斷互動中進行的，自我管理機製也就意味著從原先他人管理過渡到自我管理。在這個過程中，政策的推動作用、市場經濟的推動、公民自下而上的要求等方麵是其社會組織發展最主要的動力。
1．政府轉型的要求
20世紀90年代以來的兩次社團的整頓都直接導致了社會組織數的起落，政府在這兩次整頓中建構起了經濟重心主導下的嚴格管理，視為確保經濟順利、快速發展的手段，民間組織的從嚴從緊管理使社會組織並未有太多的自主性。但2002年以來，政府第二次轉型，從經濟建設轉向公共服務型，直接帶來了社會組織管理的新變化，使其步入新的發展階段①。在這個階段中，社會問題頻繁發生，政府部門不可能涉及到各個方麵，進而開始逐步讓渡出社會服務的功能，以政府購買服務的方式，有意識地培育社會組織，由其完成自我管理的職能。這些政策的轉變有效地促進了社會自我管理機製的塑造，是社會組織發展的重要原因。廣州、深圳、佛山、東莞等地的政府購買社會工作服務都已經進入實質性的開展階段，有效地推動了社工NGO的發展。
2．市場經濟的推動
政府轉型的根本動力也源於市場經濟的推動，市場經濟的發展已經全麵改變了中國公民的生活，進一步改變了公民的生活方式。但在經濟發展過程中，政府部門與市場並未很好地滿足公民社會服務的需求，進而需要社會組織來承擔部分社會服務的功能。另一方麵，市場經濟帶來了體製外資源的增多，這也為社會組織的發展創造了較好的條件。
3．公民參與的要求
公民是在參與中存在的，個體通過參與不斷地提升自己的市民認同，並使自己融入到社會中去。社會組織的發展是公民本身參與的需求，自下而上的要求相對應於國家、市場來說更是一種內在的動力，推動著社會自我管理機製的建立與完善。在市場經濟發展過程中，社會矛盾的發生要求公民整合起來，以整體的名義表達利益訴求，而社會組織成為這種利益表達的最重要渠道。
二、中國社會組織發展的困境
社會自我管理機製即是社會自組織機製，充分體現了公民個體聯合起來、管理自身社會生活、幹預公共事務的要求。社會組織作為社會自我管理機製的載體，雖然發展迅速、數量眾多，但存在著諸多的問題，並未能達成完全的自治。在發展過程中，社會自我管理機製呈現出了國家、市場與公民社會之間強烈的張力，被有選擇性地重新界定，並使之更加不均勻地發展及“形同質異”。
（一）製度的困境：自組織（結社）的自由與實際的管製
憲法層麵關於結社自由權的規定包括我國《憲法》、《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》等關於公民自由結社的規定，還包括我國參加的國際公約關於公民自由結社的規定。但我國《憲法》不具有司法的功能，沒有違憲審查製度，而國際公約等在國內實施又具有諸多限製①，這些限製導致自組織（結社）的自由形同虛設。
到了特別法層麵，現行最為重要的規範社會組織的條例有：《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》等。但這些條例給社會團體加了諸多限製，尤其是社會團體的“雙重監管”，實際上是阻止社會團體的登記與合法化，阻礙社會組織的發展。
在廣東省層麵，2006年出台了《關於加強社區民間組織培育發展和登記管理工作的指導意見》，適當降低了民間組織的注冊“門檻”，如社區社團的注冊經費，國家規定要3萬元，廣東省是不低於1萬元，社區民辦非企業單位不低於2萬元，社團人員方麵國家規定是50人，廣東省是20人以上。但即使這樣，在我們的調查中發現，多數草根社團的負責人仍感到新社團成立的“門檻”之高。登記“門檻”高，證件繁多，涉及多個部門，多頭管理，同時還存在一些部門之間下發文件時各行其是，缺乏溝通和協調，在基層實際操作中常常會出現一些政策交叉的矛盾，這給發展社區民間組織、促進社會自我管理機製的建設帶來了諸多的限製和監督管理上的混亂。不少草根社團認為自身規模小，達不到依法登記條件，民政部門或工商部門的注冊登記“可有可無”，因而也沒有納入街道或居委會的有效管理。
社會組織數量的多少在一定程度上反映了一個國家和地區文明民主的發展程度。發達的民主國家中每萬人擁有的非營利組織（NPO）的數量明顯高於其他國家，如法國每萬人擁有的非營利組織數達110.45個，日本為97.17個，比利時為80.39個，美國為51.79個。而中國即使到了2009年，每萬人擁有的社會組織（包括所有社會組織）數量僅為3.23個，廣東省為2.75個，這個比例遠遠低於發達國家。
正式社會組織登記的門檻高使體製外的非正式組織發展，在現實社會生活中，缺乏政府資源的民間組織隻能遊離於法律秩序之外，自生自滅，難以壯大，被壓抑的結社需求唯有在法律框架之外尋求釋放，從而出現秩序的紊亂和規範的缺失①。而在這過程中，政府始終以懷疑的態度對待社會自我管理的組織，用嚴苛的製度限製其發展，最終導致了其與自組織起來的公民社會組織長期處於一種張力之中，未能達成公民社會的自我良性運轉。