第二，農民的土地財產權沒有確立，土地定價機製及涉地稅種、稅率的設置不能反映土地的稀缺性。
第三，國土規劃及用途管製的思路有問題。住房建設用地被限於城市，且多是平原地區的優質耕地，淺山區土地的房地產開發基本被堵死。因對城市和鄉村實行不同的土地製度，發生了所謂土地規劃及用途管理的“圈內”、“圈外”困擾，真切地反映了我們關於土地的一整套製度是作繭自縛。
擺脫困局的辦法，已經多有政策評論文獻提出了很好的意見，本文僅討論其他人較少或沒有提出的兩條意見。
（一）進一步嚴格製約平原地區城市擴張，保護我國優質耕地
有一種看法，說我們的耕地不少，能產出中國人需要的糧食。這話看起來不假，但經不住推敲。如果拋開國際市場競爭不說，我們的土地資源的確能產出足夠國人消費的糧食。但糧食實際上能產出多少，與耕地的總的絕對數無關，而與糧食生產的競爭力有關。這種競爭力有兩個因素，一個是國際糧食市場，另一個是國內勞動市場。由國際競爭，若糧食價格足夠低，農民就可能撂荒足夠的土地，以致糧食不能自求平衡；如果非農產業的工資單價超過農業工資單價足夠多，農民也會撂荒一定量的土地，同樣使糧食不能自求平衡。
還有一種說法，認為中國的糧食畝產很低、增產潛力很大，不必太考慮節約用地。我認為這種說法值得商榷。我國糧食主產區的穀物單產已經超過了美國的平均水平。農業技術中那些勞動節約型的技術已經沒有多少潛力可挖，其他技術的使用成本越來越高，農民不喜歡使用。從國際競爭大局看，中國的糧食保障前景不容樂觀。
土地問題要算總賬，更要算結構賬。我們有不到10億畝的優質耕地（有利於采用勞動節約型技術的耕地），不僅要用來種糧食，還要種菜、種水果、搞養殖。我們缺的正是這種優質土地。但這種土地正在遭受城市化的蠶食。從這個意義上說，我們的土地不是多，而是少。依靠糧食主產區的優質耕地，產不出5億噸糧食。隨著城市化的推進，糧食生產的比較優勢會發生結構性下降，一部分山區耕地會逐步退出耕作，存在很大的糧食減產因素。據我的一些調查了解，山區的農業勞動生產率目前是平原地區的一半，以後還會降低。我們將越來越依賴平原地區的糧食生產能力。所以，保護平原地區優質耕地非常重要。
同時，中國不缺建設用地，沒有必要濫占耕地。據其他研究者提供的資料，我國在20世紀60至80年代，GDP每增加一個百分點，對土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用問題非常突出。我國城市的人口密度也很低，全國平均每平方公裏的人口數量不到3000人。據文貫中教授提供的資料，上海市的核心區在1949年人口密度是每平方公裏6萬人。一些省份幾乎每個縣都有省級開發區，我參觀發現，這些開發區多有十分開闊的花園景觀。北京市就有幾十個高爾夫球場。誰也說不清北京的“中關村高科技園區”究竟有多大。天津、上海和廣東這樣的地方，也不能說缺少建設用地。
改弦更張，刻不容緩。要重新核定平原地區城市用地的規劃指標。住宅區用地的容積率必須在5倍以上。新辟工業區的經濟密度每畝地的GDP應在1000萬元以上。除“增減掛鉤”政策留下的口子外，應在3年後原則上停止平原地區城市建設用地供應。凡利用增減掛鉤政策增加城市建設用地的，減一畝，隻能增半畝以下；不同城市可差別對待。土地督察機構應該加強，督察分局的權限應擴大，其負責人的職級可定為副省級。
（二）開放淺山區建設用地市場，讓70%的中國家庭擁有獨棟房屋
本文前麵提出的中國70%的家庭擁有或使用獨棟房屋的政策調整建議，乍看不切合中國實際，因為大家以為中國缺地。其實，中國多的是山地、荒地、丘陵、灘塗等農業利用價值低的土地。
但我們的製度把大量農業利用價值低的土地排除在住宅用地之外了。隻有極少數富豪明星在市區擁有世界上最昂貴的自己的獨棟房屋。中國的兩極分化由土地政策顯化為現實的存在。
一邊是高地價，一邊是閑置的非農用地，現有土地政策製造這種局麵，好像就是以自己人為敵。
必須改變政策。要讓中國人在農業利用價值低的土地上建造相對昂貴的房屋，給山區、丘陵地區的城市更大的擴展空間。保守估計，僅僅利用淺山區的村莊用地，如果規劃適當，就可建造5000萬棟左右的獨棟房屋。如果再利用一些不適合農業生產的其他類型土地，再建造1億棟獨棟房屋也不會有問題。加上原來農民的獨棟房屋，全國70%左右的家庭擁有獨棟房屋將不僅僅是一個夢想。
由於曆史原因，我國深山區也有大量居民，除少數情形之外，深山區的土地人口承載力低，生態環境脆弱，既不適合搞糧食生產，也不適合搞房地產開發，原住民的大部分可隨經濟發展逐步遷移到其他地區。
開放淺山區讓有條件的中國家庭得到獨棟房屋，有利於改變我國區域經濟布局，解決我國勞動力候鳥式遷移問題。由這個政策調整，以及前麵提到的限製平原城市人口低密度和經濟低密度開發的政策調整，平原地區的住房支出將會增加，居住條件將劣於淺山環繞的城市，一部分優秀勞動力資源會離開沿海城市和平原城市，資本也會被吸引到現有開發度低的區域，農村勞動力便可以減少目前這種由中西部向東部、山區向平原的流動。這一變化無疑也有利於中國社會穩定。
看不出此項政策調整會有什麼負麵影響。山區生態環境會變壞麼？有錢人會不會在山區圈地建立大莊園？有錢人會不會圈占黃山、廬山這樣的風景名勝之地？這些都不是假問題，但都可以通過政府的規劃和土地用途管製加以管束。我們不是要開放北京市的景山、八達嶺用作造民房。我們當然要細致規劃，但這不是難題。西方發達國家有成熟的經驗可資借鑒，這裏不必贅述。