美英兩國城市規劃管理製度模式的比較與啟示
中外名城比較
作者：王鬱
摘要：美國、英國這兩個國家在不同的政治、社會、經濟體製下，形成了各具代表性的城市規劃管理製度模式，其政府管理的影響力、地方行財政製度、市民社會環境等製度背景，以及規劃管理的法律體係、行政體係、規劃體係和實施機製等方麵，都具有各自鮮明的特點和代表性。以美國、英國為主要研究對象，通過分析比較兩國城市規劃管理製度模式的特點和差異，探討國外經驗對我國社會轉型期城市規劃管理製度建設的啟示和借鑒意義。
關鍵詞：城市規劃管理；製度；比較研究
中圖分類號：C912.8 文獻標識碼：A
文章編號：1674-4144（2014）-01-61-（7）
隨著經濟全球化、市場化、城市化的快速發展，處在競爭最前沿的大城市麵臨著日益複雜的環境變化和巨大的發展壓力。城市規劃管理作為政府進行城市管理的重要手段之一，通過對各類城市開發活動的控製和引導，發揮對土地、空間等資源的市場分配機製的幹預作用，從而起到促進社會資源公平分配、協調城市發展的作用。在社會轉型期的背景下，計劃經濟體製下城市規劃管理中利益一元化的主客體關係發生了明顯的變化，政府與企業、社會之間，乃至不同政府部門和管理層級的各類管理主體之間對於利益的追求和目標的認識並不總是一致；隨著土地、空間、住宅等資源分配日益市場化和個人產權意識的不斷提高，建立在行政權力本位基礎上的傳統的規劃管理體製已經難以適應社會經濟多元化發展的需求，從而導致了宏觀規劃失控、微觀管理失靈等種種矛盾和問題日益突出。這也意味著，在利益關係多元化複雜化的背景下，傳統的城市規劃管理體製的價值理念、製度體係和技術手段必須進行調整，新的價值取向和製度模式的逐步確立更需要通過政府、社會、企業的主體間有效互動，建立在全社會各階層的廣泛認可和共識基礎之上。因此，探索建立適合中國國情和城市化發展要求的城市規劃管理製度，已經成為公共管理學領域日益關注的重要課題。
作為社會治理和經濟建設的重要手段和工具，在城市規劃管理製度的形成和發展過程中，規劃管理的基本理念、製度框架以及政策目標和手段的建立，無疑會受到來自政治製度、經濟發展、社會結構與社會環境等一係列因素的重要影響，和經濟社會發展政策的目標設定相聯係。從政治製度的基本特征來看，民主政治的基本模式、行政管理的係統特征、地方行政的基本框架、政府間關係和職責劃分、財政稅收製度的結構特征等因素，都會對城市規劃管理構成本質性的製約條件，對規劃管理理念的形成和製度框架的建立產生根本影響。從經濟發展的階段特征來看，經濟發展模式、產業結構的轉型、經濟景氣狀況和產業政策等因素會對城市規劃管理的環境條件形成極大的衝擊，從不同的角度對規劃管理政策目標的建立和政策手段的選擇產生重大影響；從社會結構和社會環境的角度來看，市民社會的形成和成熟、地方治理的社會環境、社會結構的轉型等因素既影響著城市規劃管理的基礎條件，同時也引領著規劃管理製度變革的基本方向。
西方發達國家自工業化和城市化初期開始，在經過了不同的經濟社會發展階段背景下的理論探討和實踐積累基礎上，逐步建立了較為成熟、而又各具特色的城市規劃管理製度，在基本價值取向、規劃管理體製特征、規劃技術手段的體係結構、公眾參與和社會監督機製等製度內容和實施運行機製等方麵，都具有各自鮮明的特點。各國在不同製度環境條件下形成的不同製度模式及其在不同的經濟社會發展階段中管理理念、方法、運作機製的調整和轉變，其理論和實踐經驗為研究中國城市規劃管理製度模式的發展方向、手段和途徑提供了極好的參照指標和借鑒對象。因此，分析研究西方發達國家規劃管理製度的發展曆程，總結其具有代表性的製度模式和運行機製，對於分析、研究中國現階段城市規劃管理中麵臨的重大製度性和政策性問題具有極為重要的借鑒意義和參考價值，有助於為研究中國城市規劃管理製度和有效的運行機製提供重要的理論依據和實踐基礎。
本文以美國、英國為主要研究對象，把握兩國不同的政治體製、地方行財政製度和社會環境等製度背景因素的影響，通過對規劃管理的法律體係、行政體係、規劃體係和實施機製等四個方麵的分析，總結美英兩國城市規劃管理製度模式的特點和差異，分析城市規劃管理的製度及其運行中不同的經濟、社會、製度、技術等因素的相互影響，探討國外經驗對我國社會轉型期城市規劃管理製度建設的啟示和借鑒意義。
1 製度背景
在美國，作為政府城市治理責任的重要內容，規劃管理的行政行為和權限首先受到議會和司法機構的監督和製約。在地方自治的製度框架下，以州為單位的地方政府擁有獨立的立法、行政和司法的權利，在城市規劃管理中各地方的法律製度和管理方式、標準也根據地方各自的條件而決定，聯邦政府對城市規劃管理的指導和幹預十分有限和間接。在地方財政製度方麵，美國實行中央和地方對等的分稅製，地方稅以固定資產稅為主要稅源，由於城市規劃管理極大的影響著固定資產價值，因此成為城市政府保證財政收入的重要工具之一（Norman，John，1995：211-214）。對於地方政府來說，土地利用的形態不僅對城市的發展及其所需的公共服務的成本費用起著決定性的影響，而且通過其對土地經濟價值的影響和固定資產稅的漲落左右著地方財政收入的多少。因此，在製定總體規劃以及審查開發項目時，一個新開發項目可能帶來的稅收是否能夠與該項目相關的道路交通、公園、警察、消防等公共服務的管理運營成本相平衡，往往成為地方政府考量的一個重要指標。另一方麵，由於對個體自由的崇尚和對強權政治的抵製，美國社會和公眾輿論對政府幹預社會事務的接受度較低，因此，對於城市規劃管理對私有財產的幹預和約束程度的合理性的爭議較多，經濟社會環境對規劃行政活動的製約作用較為明顯。1920年代開始，作為美國城市規劃核心內容的區劃製（Zoning）之所以能在美國各地得以廣泛推廣，除了當時住房製度改革、城市美化運動的推動，使得城市規劃作為一項地方政府的公共職能開始被社會廣泛接受等因素外，區劃製在維持和提高住宅與土地等私有財產價值方麵的作用是最重要的原因，這使得區劃製實際上成為私有財產、尤其是中產階級私有財產保護的重要政策工具。
英國作為地方自治的起源國家，地方自治的傳統根植於其多元化的社會結構和人文環境之中。雖然地方政府在對地方事務的治理中擁有較多的裁量權，有權根據地方的特點和條件進行獨立的決策和管理，但同時往往也會受到中央政府的強力幹預。自從傳統的以固定資產為征收標準的地方稅，改革為以家庭人數和住宅資產價值為綜合標準的地方稅之後，地方政府的權限受到了進一步的限製，世界上曆史最悠久的地方自治製度發生著深刻的變化（Thornley，1991：95-98）。與崇尚個人自由的美國不同，作為英國社會的傳統之一，社會對於政府幹預市場行為和社會事務的接受度較高，這一因素對戰後英國福利型資本主義國家政策的形成和城市規劃管理製度的建立具有極為重要的意義，尤其體現在政府通過城市規劃管理製度的建立而對個人財產權進行的高度控製，以及在長期的經濟衰退時期政府通過規劃管理製度的調整而對城市開發的大規模的直接幹預（Gordon，1996，78-79）。在較為成熟的地方自治的基礎之上，1970年代以來廣泛開展的公眾參與對政府管理模式和製度變革產生了極為重要的影響，城市規劃管理製度的基礎條件發生著深刻的變化。
2 規劃管理法律體係
規劃管理法律體係的特征主要體現在框架結構特點、功能作用和主要內容三個方麵。
美國地方分權的體製下沒有城市規劃的國家法律，城市規劃的法律體係主要由州以下的地方自治體層麵的法律構成，包括州的標準授權法和地方的立法。州的標準授權法中僅對規劃行政提出最低限度的要求，且不具有法律約束效力，規劃的內容、形式乃至是否製定城市規劃等問題均由地方立法自行決定，因此，地方立法在規劃的法律體係中具有絕對的主導權。同時，規劃訴訟案件的司法判例對規劃管理的執行以及立法也起著十分重要的影響作用，往往成為對規劃管理中原則性和合法性問題的最終判斷，而在很長時期內都將影響著地方規劃行政和管理實踐的基本方向，司法能動主義和法院的主動行為成為行政監督和為權利人提供事實上的司法保護的重要因素。在這樣的體製下，司法機構所擁有的權力對地方政府在城市規劃管理方麵的任意性和自由裁量權起著極大的製約作用（Daniel，1996：201-203）。由於美國城市規劃的實施主要依靠區劃製，而沒有獨立的開發許可製度，所以其規劃法律的功能和內容就更集中於規劃本身，而不具備解決規劃實施問題的作用，這與英國有著明顯的差異。從框架特點和內容來看，以實用性為主、缺乏專業法律的係統性和連貫性、重視程序性規定、缺少規劃內容的規範性規定、各地方的規劃法律各具特色是美國規劃管理法律體係的主要特點，而這些特點正是反映了美國高度地方自治的背景下作為地方事務的城市規劃管理的基本模式。
與美國完全不同，英國以《城鄉規劃法》為法律體係的核心，以大量的法律性文件、行政指導性文件和地方法規為基礎，城市開發、住宅等相關法律為補充和銜接，形成了較為完善的專業性法律體係。從法律體係的框架結構特點來看，從國家法律、大量的專業部門法規、詳細具體的行政政策文件到地方法規以及相關領域法律，構成法律體係的四個層次，具有明顯的係統性和完整性（Moore，1990： 77-80）。從法律法規的功能、作用來看，《城鄉規劃法》作為專業領域的國家法律，其綱領性和權威性十分突出，而專業部門法規和法律文件則是對法律中具體的條款內容和執行細則進行規定、解釋，政策性文件則是對具體的政策製定和實施的指導性說明和解釋，地方法規是根據地方的實際情況和條件進一步對規劃管理的執行和規則作出進一步的具體規定，相關領域的法律則從各自不同的側麵對規劃編製和管理所涉及的各種權利、義務和規則作出相關的規定，從而形成對規劃管理法律法規的必要補充，因此，各類法律法規各自的功能十分明確，又相互銜接、互為補充。從法律法規的內容來看，有關規劃管理中各部門的職責和權限、規劃編製的程序性規定，以及規劃內容、控製標準、執行手段等技術性規定十分詳細、具體、明確，而且不僅包括了規劃體係內容的規定，也包括了規劃實施的開發許可製度和規劃實施手段等的規定。